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Klage gegen Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts

VG Köln – Az.: 8 K 3303/18 – Urteil vom 24.02.2021

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen; diese sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts durch die Beklagte bzgl. des Grundstücks Gemarkung S.  -M.  ,   .

Das streitgegenständliche Grundstück befindet sich im Außenbereich des Kölner Stadtteils S1.  , Stadtbezirk S2.  . In der näheren Umgebung finden sich mehrheitlich landwirtschaftlicher Nutzungen. Der Flächennutzungsplan stellt das betreffende Plangebiet als Wohnbaufläche dar.

Der Stadtentwicklungsausschuss der Beklagten beschloss in der Sitzung vom 00. 00. 0000 (00000000000000000) einen Bebauungsplan unter dem Arbeitstitel “S1.  XXXXXX “, in dessen Geltungsbereich sich das streitgegenständliche Grundstück befindet, aufzustellen. Ziel sei, Wohnbebauung in Form von Geschosswohnungsbau und Einzelhäusern mit bis zu 1.000 Wohneinheiten sowie Infrastruktureinrichtungen festzusetzen. In der Beschlussvorlage (Vorlagen-Nummer 000000000000) ist ausgeführt, dass die Verlängerung der Stadtbahnlinie fünf vom Verteilerkreis Süd bis nach Köln-N1.  erfolgen solle.

Weiter ergibt sich aus dem Beschluss, dass das städtebauliche Planungskonzept “Köln-S1.  ” vom 00. 00. 0000 zur Kenntnis genommen wurde. Darin ist für den Nordteil des klägerischen Grundstücks eine Fläche für Straßenbau und im äußersten Norden eine Fläche für den Bau der Stadtbahnlinie dargestellt. Im Übrigen ist für die Fläche eine Bebauung mit Einzel-, Doppel- und Stadthäusern dargestellt.

Der Aufstellungsbeschluss wurde am 24. Januar 2018 im Amtsblatt der Beklagten öffentlich bekannt gemacht.

Die Klägerin schloss als Käuferin mit der Beigeladenen am 7. Februar 2018 einen notariellen Kaufvertrag, Urkunden-Nr. 000/00000, über das unbebaute, 1018 m² große streitgegenständliche Grundstück. Es wurde ein Kaufpreis in Höhe von 180.000,00 Euro vereinbart.

Der beurkundende Notar teilte der Beklagten am 15. Februar 2018 den Inhalt des Kaufvertrages durch Übersendung einer vollständigen Abschrift mit.

Die Beklagte schrieb unter dem 1. März 2018 an Klägerin und Beigeladene, dass die Ausübung eines Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Satz 2 sowie Satz 1 Nr. 5 Baugesetzbuch (BauGB) beabsichtigt sei und gab ihnen Gelegenheit, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern.

Mit Schreiben an die Beklagte vom 15. März 2018 teilte die Klägerin mit, § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB sei durch § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gesperrt. Die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB lägen nicht vor. Es sei nicht erkennbar, aus welchem Grund die Ausübung des Vorkaufsrechts zur Verwirklichung der städtebaulichen Planungsabsichten erforderlich sei.

Mit an die Beigeladene adressiertem Bescheid vom 4. April 2018 erklärte die Beklagte, nachdem ihr Liegenschaftsausschuss am 13. März 2018 den dahingehenden Beschluss gefasst hatte, die Ausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB zu dem im notariellen Kaufvertrag vom 7. Februar 2018 genannten Kaufpreis.

In dem Bescheid wird ausgeführt, der Aufstellungsbeschluss führe nicht dazu, dass § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB durch § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Satz 2 BauGB gesperrt werde. Die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Satz 2 BauGB seien mangels Bebauungsplans nicht erfüllt.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt, weil die betreffende Grundstücksfläche unmittelbar für die Errichtung von Wohngebäuden und für die infrastrukturelle Ausstattung als öffentliche Verkehrsfläche genutzt werden solle. Durch die Einleitung des Bebauungsplanverfahrens seien bereits die notwendigen ersten Schritte zur alsbaldigen Realisierung unternommen worden.

Das Vorkaufsrecht sei nach pflichtgemäßem Ermessen unter Abwägung des öffentlichen Interesses mit den schutzwürdigen privaten Belangen der Beigeladenen ausgeübt worden.

Die Auswirkungen auf die Vertragsautonomie der Beigeladenen seien berücksichtigt worden. Nach Abwägung überwiege jedoch das öffentliche Interesse. Dies gelte insbesondere, da die Beigeladene keinen materiellen Schaden erleide.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei wesentliche Voraussetzung dafür, dass effektiv Wohnraum geschaffen werden könne. Durch gemeinsame Bebauung des streitgegenständlichen Grundstücks und der angrenzenden Grundstücke sei die Bebauung mit zwei zusätzlichen Wohnhäuser möglich.

Mit Schreiben vom 4. April 2018 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass gegenüber der Beigeladenen das Vorkaufsrecht für das streitgegenständliche Grundstück ausgeübt worden sei. Der Ausübungsbescheid lag dem Schreiben an.

Am 9. April 2018 erklärte die Klägerin gegenüber der Beklagten, dass sie die Ausübung des Vorkaufsrechts gemäß § 27 Abs. 1 BauGB abwende. Sie sei in der Lage und verpflichte sich, das Grundstück unverzüglich nach Inkrafttreten des Bebauungsplans nach den dort konkretisierten Zielen und Zwecken zu nutzen.

Am 2. Mai 2018 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie aus, § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB sei nicht anwendbar, denn vorliegend sei aus Gründen der Rechtsklarheit bereits ab Bekanntgabe des Planaufstellungsbeschlusses § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB einschlägig gewesen und habe gegenüber § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB Sperrwirkung entfaltet.

Aus § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB ergebe sich keine andere Bewertung, weil darin die Frage des Ausübungszeitpunkts und nicht des Entstehungszeitpunkts des Vorkaufsrechts geregelt sei. Die Klägerin sei hinsichtlich ihrer kaufvertraglich erworbenen Rechtsposition schutzwürdig.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei zudem ermessensfehlerhaft erfolgt. Es fehle an einer Auseinandersetzung mit den schutzwürdigen Interessen der Klägerin, die auf dem betreffenden Grundstück die Errichtung eines Wohnhauses für ihre Familie beabsichtige. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei weiter zur Verwirklichung der städtebaulichen Planungsziele nicht erforderlich. Die Klägerin selbst werde das Grundstück zeitnah einer Wohnnutzung zuführen. Das Ziel der bestmöglichen Raumausnutzung könne durch Festsetzung der geschlossenen Bauweise hinreichend sichergestellt werden. Im Übrigen bestehe die Gefahr, dass das erworbene Grundstück nicht von der Beklagten genutzt, sondern an einen Dritten übereignet werden würde.

Jedenfalls durch Erklärung der Klägerin vom 9. April 2018 sei das Vorkaufsrecht nach § 27 Abs. 1 BauGB abgewendet worden. Die Verwendung des Grundstücks nach den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme sei in Bezug auf die Art der baulichen Nutzung und die Bauweise bestimmbar. Die zukünftigen Festsetzungen seien dem Aufstellungsbeschluss vom 9. November 2017, der für den vorderen Teil des Grundstücks einen öffentlichen Verkehrsweg und für den hinteren Teil eine Wohnbaunutzung in geschlossener Bauweise festgesetzt habe, den Ausführungen im Amtsblatt der Beklagten, es sei beabsichtigt, Wohnbebauung in Form von Geschoss Wohnungsbau und Einzelhäusern mit bis zu 1000 Einheiten sowie Infrastruktureinrichtungen festzusetzen, dem Flächennutzungsplan, der eine Wohnbebauung vorsehe, sowie Äußerungen der Beklagten, sie habe mit dem Investor ein städtebauliches Planungskonzept erarbeitet, zu entnehmen. Die Käuferin sei in der Lage, das Grundstück binnen angemessener Frist entsprechend zu nutzen. Jedenfalls bzgl. der Teile des Grundstücks, für welche keine Nutzung als öffentliche Verkehrsfläche vorgesehen sei, sei das Vorkaufsrecht abgewendet worden.

Die Klägerin beantragt, den an die Beigeladene adressierten Bescheid der Oberbürgermeister der Beklagten vom 4. April 2018 aufzuheben, hilfsweise festzustellen, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts mit Erklärung vom 9. April 2018 abgewendet wurde.

Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

Zur Begründung nimmt sie auf die Ausführungen in dem streitgegenständlichen Bescheid Bezug und ergänzt, § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. Satz 2 BauGB entfalte vorliegend keine Sperrwirkung. § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB unterscheide nicht zwischen Entstehungs- und Ausübungszeitpunkt des Vorkaufsrechts. Andernfalls entstünde für die Zwischenzeit ein Vakuum.

Die Ermessensausübung weise keine Fehler auf. Die die Klägerin als Käuferin betreffend Ausführungen seien ausreichend. Die Bekanntgabe der Ausübungserklärung an den Käufer sei nicht zwingend erforderlich. Wenn auf Tatbestandebene das Wohl der Allgemeinheit anzunehmen sei, sei in der Regel von einem Überwiegen des öffentlichen Interesses über das Erwerbsinteresse des Käufers auszugehen. Ein über das allgemeine Erwerbsinteresse hinausgehendes Interesse auf Seiten der Klägerin sei weder vorgetragen noch ersichtlich.

Ein Abwendungsrecht gemäß § 27 Abs. 1 BauGB bestehe nicht. Es sei für das Grundstück weder durch Flächennutzungsplan noch Bebauungsplanaufstellungsbeschluss hinreichend bestimmt, welcher konkreten Nutzung es zugeführt werden solle. Auch aus dem städtebaulichen Planungskonzept “Köln-S1.    ” vom 00. 00. 0000 ergebe sich eine solche Bestimmung nicht, denn dieser entfalte keine rechtliche Bindungswirkung.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist sowohl bzgl. Haupt- als auch Hilfsantrag zulässig, aber jeweils unbegründet.

Die Klage ist im Hauptantrag zulässig. Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt, § 42 Abs. 2 VwGO. Sie kann geltend machen, durch den Bescheid, mit dem die Beklagte gegenüber der Beigeladenen als Verkäuferin ein Vorkaufsrecht ausgeübt hat, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Klägerin ist zwar nicht Adressatin der Verfügung, allerdings stellt sich diese auch ihr gegenüber als unmittelbar belastender Verwaltungsakt dar, da sie an dem betroffenen Vertragsverhältnis als Käuferin beteiligt ist. Für den Erstkäufer äußert sich die belastende Wirkung darin, dass sein Anspruch auf Übereignung des Grundstücks vom Verkäufer nicht mehr erfüllt werden kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. April 2010 – 7 A 1041/08 -, Rn. 35 m.w.N., juris.

Die Klage ist jedoch diesbezüglich unbegründet. Der Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Ausübung des Vorkaufsrecht kann auf die Ermächtigungsgrundlage des § 28 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB gestützt werden. Die Anwendbarkeit der Norm ist vorliegend nicht gesperrt und der formell keinen durchgreifenden Einwendungen ausgesetzte Bescheid erweist sich in materieller Hinsicht als rechtmäßig.

Der Rückgriff auf die Ermächtigungsgrundlage gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB ist nicht durch § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gesperrt.

§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann vorliegend schon deshalb keine Sperrwirkung entfalten, weil der Anwendungsbereich der Norm nicht eröffnet ist. Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB steht der Gemeinde unter dort genannten weiteren Voraussetzungen ein Vorkaufsrecht bzgl. Grundstücken im Geltungsbereich eines Bebauungsplans zu. Für das streitgegenständliche Grundstück besteht bisher jedoch lediglich ein Aufstellungsbeschluss bzgl. eines Bebauungsplanes.

Der Gesetzeswortlaut fordert ausdrücklich einen Bebauungsplan und damit im Ausgangspunkt ein abgeschlossenes Bebauungsplanverfahren. Vor diesem Hintergrund ergibt sich die Funktion des § 24 Abs. 1 Satz 2 BauGB im Regelungsgefüge des § 24 Abs. 1 BauGB als Ausweitung des Anwendungsbereiches des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Danach kann das Vorkaufsrecht bereits vor Abschluss des Bebauungsplanverfahrens, nämlich nach Beginn der öffentlichen Auslegung, ausgeübt werden, wenn die Gemeinde den Beschluss gefasst hat, einen Bebauungsplan aufzustellen. Der Entstehungszeitpunkt des Vorkaufsrechts ist damit zwar nicht geregelt,

vgl. zur Unterscheidung zwischen Entstehung und Ausübung des Vorkaufsrechts Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 139. EL August 2020, § 24 BauGB, Rn. 13,

gleichwohl besteht kein Anlass dafür, von einem Entstehen der Sperrwirkung vor der öffentlichen Auslegung auszugehen.

Vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, 139. EL August 2020, § 24 BauGB, Rn. 18a,

Vielmehr entstünde dadurch ein erheblicher Zeitraum, in welchem die Gemeinde der Möglichkeit benommen wäre, ein Vorkaufsrecht auszuüben. Dadurch wäre die Wirksamkeit des gemeindlichen Vorkaufsrechts als Instrument zur Sicherung der Bauleitplanung beeinträchtigt.

Vgl. zum Zweck des gemeindlichen Vorkaufsrechts: Löhr, in: Battis/Krautzberger, 14. Aufl. 2019, vor § 24 BauGB, Rn. 1.

Eine Sperrwirkung durch § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB sobald ein Aufstellungsbeschluss gefasst wird, welcher die künftigen Festsetzungen in inhaltlich bestimmter Weise erkennen lässt, ist auch im Hinblick auf das Bedürfnis des privaten Grundstückverkehrs nach Rechtsklarheit nicht geboten. Die Anknüpfung an das Element der inhaltlichen Bestimmtheit des Aufstellungsbeschlusses, welches eine zusätzliche wertende Betrachtung erfordert, führt gegenüber dem Abstellen auf den Zeitpunkt der öffentlichen Auslegung zu einem Weniger an Rechtsklarheit.

Der angefochtene Bescheid unterliegt keine durchgreifenden formellen Einwendungen.

Ein durchgreifender Verstoß gegen die Anhörungspflicht aus § 28 VwVfG NRW liegt nicht vor, auch wenn der Liegenschaftsausschuss der Beklagten bereits am 13. März 2018 beschlossen hatte, dass Vorkaufsrecht auszuüben, bevor die Stellungnahme der Klägerin fristgerecht am 15. März 2018 erfolgte. Eine erneute Befassung war nicht erforderlich, da im Anhörungsschreiben keine weiteren Tatsachen vorgetragen wurden und die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts unverändert vorlagen. Die Klägerin hat in der Stellungnahme vom 15. März 2018 im Wesentlichen nur den – wie ausgeführt nicht durchgreifenden – Einwand vorgetragen, die Anwendbarkeit des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB sei ausgeschlossen, da § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB insoweit eine Sperrwirkung entfalte.

Ein Anhörungsmangel wäre im Übrigen nach § 46 VwVfG NRW unschädlich. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ist nach obigen Ausführungen vorliegend der Fall.

Vgl. zu einer ähnlichen Fallgestaltung OVG NRW, Urteil vom 19. April 2010 – 7 A 1041/08 -, Rn. 60 – 62, juris.

Der Ausübungsbescheid wahrt die Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Durch die Zuleitung einer am 15. Februar 2018 eingegangenen Abschrift erlangte die Beklagte erstmals Kenntnis von dem wesentlichen Inhalt des Kaufvertrags. Der Ausübungsbescheid ist der Beigeladenen am 5. April 2018 zugestellt worden.

Die Beklagte ist bei der Ausübung des Vorkaufsrechts ihrer Begründungspflicht aus § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB nachgekommen, indem sie den geplanten Verwendungszweck des streitgegenständlichen Grundstücks angegeben und ausgeführt hat, auf der Grundlage von § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB zum Wohl der Allgemeinheit die betreffende Grundstücksfläche unmittelbar für die Errichtung von Wohngebäuden und für die infrastrukturelle Ausstattung als öffentliche Verkehrsflächen zu nutzen.

Der Bescheid ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Abs. 3 Satz 1 BauGB sind erfüllt und die Ermessensausübung erweist sich als rechtmäßig.

Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB steht Gemeinden ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Grundstücken zu, die im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans gelegen sind, soweit es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist. Das streitgegenständliche, unbebaute Grundstück liegt im Außenbereich und wird im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellt.

Das Vorkaufsrecht darf gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Voraussetzung dafür ist, dass mit der Ausübung im Einzelfall dem jeweils angegebenen, sich im gesetzlichen Zulässigkeitsrahmen bewegenden Verwendungszweck entsprochen wird. Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB daher nur dann, wenn damit Flächen für die Errichtung von Wohngebäuden oder für deren infrastrukturelle Ausstattung erworben werden sollen und erkennbar ist, dass die Gemeinde alsbald diejenigen Schritte vornehmen wird, die erforderlich sind, um dieses städtebauliche Ziel zu verwirklichen. Dagegen steht das Vorkaufsrecht der Gemeinde nicht als Instrument einer allgemeinen Bodenbevorratung zur Verfügung. Die Gemeinde darf ihr Vorkaufsrecht nicht lediglich zur Vorratszwecken ohne Bezug zu einer städtebaulichen Maßnahme ausüben.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53.09 -, Rn. 5 m. w. N; Hessischer VGH, Urteil vom 24. November 2020 – 3 A 828/20 – Rn. 23, beide juris.

Dabei ist unerheblich, ob der verfolgte Zweck auch auf andere zumutbare Weise als durch Eigentumserwerb erreicht werden kann. Das Vorkaufsrecht ist ein selbständiges Instrument, das neben den übrigen Steuerungsinstrumenten zur Erhaltung einer städtebaulichen Ordnung und Sicherung entsprechender Planungen steht. Es kann bereits eingesetzt werden, um die Durchführung der städtebaulichen Maßnahme zu erleichtern und zu forcieren.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. April 2010 – 7 A 1041/08 -, Rn. 122, juris.

Die im Bescheid ausgeführte beabsichtigte Nutzung durch die Beklagte unmittelbar für die Errichtung von Wohngebäuden und für die infrastrukturelle Ausstattung als öffentliche Verkehrsfläche rechtfertigt nach diesem Maßstab die Ausübung des Vorkaufsrechts hinsichtlich beider angeführten Nutzungen und damit bzgl. des ganzen Grundstücks. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass die Ausübung einer allgemeinen Bodenbevorratung dient; vielmehr hat die Gemeinde mit dem Aufstellungsbeschluss, der teilweise eine öffentliche Verkehrsfläche, auf welcher einer Straße verlaufen soll, und einer Nutzung als Wohnbaufläche in geschlossener Bauweise ausweist, bereits mit der Realisierung des städtebaulichen Ziels begonnen. Der Vortrag der Klägerin, es stehe zu befürchten, dass die Gemeinde das Grundstück nicht selbst nutzen werde, verfängt hier im Rahmen der Rechtmäßigkeitsprüfung bzgl. der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht.

Die von der Beklagten gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB getroffene Ermessensentscheidung über die Ausübung des Vorkaufrechts erweist sich als rechtmäßig. Die Ermessensausübung ist nach § 114 Satz 1 VwGO rechtswidrig, wenn die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

Insbesondere wird dadurch, dass die Interessen der Klägerin in den Ausführungen zur Ermessensausübung nicht erwähnt werden, kein Ermessensfehler begründet. Ein Gesichtspunkt, der innerhalb des Ermessensraums liegt, darf von der Behörde berücksichtigt werden, muss es aber nicht. Innerhalb des durch den Zweck der Ermächtigung gebildeten Ermessensraums hat die Behörde bei der Auswahl der Gesichtspunkte grundsätzlich Ermessensfreiheit. Diese ist aber nicht grenzenlos. Die Ermessensausübung erweist sich dann als fehlerhaft, wenn die Verwaltung einen wesentlichen Belang außer Betracht lässt.

Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, 5. Aufl. 2018, § 114 VwGO, Rn. 178 – 180.

Gewichtigen Belangen des Erstkäufers ist Rechnung zu tragen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 4 B 53.09 -, Rn. 7, und vom 26. April 1993 – 4 B 31.93 -, Rn. 38, beide juris; in letzterem Verfahren beabsichtigte der Käufer eine Nutzung für religiös motivierte Jugend- und Sozialarbeit.

Vorliegend hat die Beklagte die Interessen der Klägerin im nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB lediglich gegenüber dem Verkäufer gegenüber zu erlassenden Ausübungsbescheid zwar nicht ausdrücklich in ihre Ausführungen zur Ermessensausübung aufgenommen. Damit hat die Beklagte gleichwohl keinen wesentlichen Belang außer Acht gelassen. Denn gewichtige, über das allgemeine Interesse am Kauf hinausgehende Belange waren vorliegend – jedenfalls im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung – weder vorgetragen noch ersichtlich.

Das allgemeine Interesse am Kauf des Grundstücks – letztlich eine noch nicht gefestigte Vorteilserwartung – stellt keinen derart gewichtigen Belang dar, dass dessen Nichtberücksichtigung im Rahmen der Ermessensausübung selbige fehlerhaft machen würde. Vielmehr hat der Gesetzgeber mit der Schaffung der Regelungen zum gemeindlichen Vorkaufsrecht die Wertentscheidung getroffen, dass bei Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen grundsätzlich jedenfalls das allgemein Interesse des Käufers am Grundstückserwerb zurücktreten muss.

Auch im Hinblick auf die Erforderlichkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts zur Verwirklichung der städtebaulichen Planungsziele sind Ermessensfehler nicht ersichtlich.

Die Festsetzung der geschlossenen Bauweise in einem künftigen Bebauungsplan stellt entgegen der Ansicht der Klägerin schon bezüglich der von der Beklagten beabsichtigten möglichst effektiven und zeitnahen Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum kein gleich geeignetes Mittel dar, weil die zügige Durchführung der dafür notwendigen Bauvorhaben dadurch nicht in gleicher Weise gesichert ist. Auch hinsichtlich der Nutzung als Verkehrsfläche ist die Festsetzung im Vergleich zur Überführung der Fläche in kommunales Eigentum nicht in gleicher Weise geeignet, die Nutzbarkeit für die Errichtung einer öffentlichen Straße und einer Straßenbahntrasse zu ermöglichen. Insbesondere muss sich die Gemeinde grundsätzlich nicht darauf einlassen, eine Fläche nur als Mieter, Pächter oder ähnliches zu nutzen.

Vgl. VG München, Urteil vom 10. Dezember 2019 – M 1 K 17.3131 -, Rn. 51, juris; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, 14. Auflage 2019, § 27 BauGB Rn. 3.; Köster, in: Schrödter, 9. Auflage 2019, § 27 BauGB Rn. 5.

Der Feststellung, dass in kommunaler Regie eine Bebauung mit zwei zusätzlichen Häusern möglich sei, bedarf es für die Annahme der Erforderlichkeit nicht.

Weiter fehlt die Erforderlichkeit nicht deshalb, weil die Klägerin nach Erlass des Bescheides mit Schreiben vom 9. April 2018 erklärte, sie sei in der Lage und verpflichte sich, das Grundstück unverzüglich nach Inkrafttreten des Bebauungsplans nach den dort konkretisierten Zielen und Zwecken zu nutzen. Diese erst nach Bescheiderlass abgegebene Erklärung führt schon deshalb zu keiner anderen Bewertung, weil vorliegend der Tag des Bescheiderlass maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts ist. Im Rahmen einer Anfechtungsklage ist im Ausgangspunkt der Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung maßgeblich. Das anzuwendende materielle Recht und seine Spezifika gebieten hier keine andere Bewertung. Dies ist wegen der Fristgebundenheit der Ausübung des Vorkaufsrechts (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB) insbesondere deshalb sachgerecht, weil eine Gemeinde bei Kenntniserlangung von einem Vorkaufsfall zu schnellem Handeln berechtigt und verpflichtet ist.

Vgl. VG Ansbach, Urteil vom 12. Mai 2015 – AN 3 K 13.01946 -, Rn. 22, juris.

Außerdem erweist sich die Verpflichtungserklärung hier nicht als gleich geeignetes Mittel zur Verwirklichung der Planungsziele. An ihrer Durchsetzbarkeit bestehen mangels Konkretisierung zumindest erhebliche Zweifel. Die Erklärung, sie sei in der Lage und verpflichte sich, das Grundstück unverzüglich nach Inkrafttreten des Bebauungsplans nach den dort konkretisierten Zielen und Zwecken zu nutzen, ist im Zeitpunkt der Abgabe der Erklärung – und darüber hinaus auch im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung – noch gänzlich unbestimmt. Der Einwand, dass vor dem Hintergrund des damaligen Planungsstandes keine weitere Konkretisierung möglich gewesen sei, stellt letztlich nur die sich aus der Systematik der § 24 ff. BauGB ergebende Rechtslage pointiert dar. Unabhängig davon fehlt es an der gleichen Eignung, weil die Klägerin die Nutzung als öffentliche Verkehrsfläche nicht selbst sicherstellen kann.

Die Abwägung der widerstreitenden Interessen erweist sich als rechtmäßig. Insbesondere hält sich die von der Beklagten getroffene Entscheidung in den Grenzen, die der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zieht. Die Wertung, im Hinblick auf den angespannten Wohnungsmarkt im Gebiet der Beklagten von einem Überwiegen des öffentlichen Interesses an der zeitnahen und effektiven Schaffung von Wohnraum und entsprechender Infrastruktur auszugehen, ist nicht zu beanstanden. Dies gilt insbesondere, da die Klägerin bewusst Bauerwartungsland zum Marktpreis – also unter Einpreisung des sich daraus ergebenden Risikos für die Verwirklichungsperspektive etwaiger Bauvorhaben – erworben hat.

Die im Hilfsantrag gestellte Feststellungsklage ist zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin konnte mit ihrem Schreiben vom 9. April 2018 die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht gemäß § 27 Abs. 1 BauGB abwenden.

Nach dieser Norm kann der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen, und er sich vor Ablauf der Zweimonatsfrist nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB hierzu verpflichtet.

Die Planung muss demnach bereits derart konkret sein, dass die danach vorgesehene Verwendung des Grundstücks bestimmt oder wenigstens bestimmbar ist. Daran fehlt es vorliegend; bezüglich des Grundstücks ist sowohl bzgl. einer Nutzung als Verkehrsfläche als auch einer Nutzung als Wohnbebauung die konkrete Ausgestaltung noch offen. Die Planungen für die Verlängerung der Straßenbahntrasse sind noch nicht abgeschlossen und ob und in welcher Weise die Trasse über das streitgegenständliche Grundstück verlaufen wird ist ungeklärt. Weiter ist die konkrete Art, das Maß und die Bauweise der Wohnbebauung noch nicht bestimmt. Die Darstellung des Gebietes als Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan trifft diesbezüglich keine konkreten Festsetzungen. Dem städtebaulichen Planungskonzept “Köln-S1.  ” fehlt es jedenfalls an Verbindlichkeit. Diese ergibt sich auch nicht aus der Befassung des Stadtentwicklungsausschuss der Beklagten mit diesem Konzept in der Sitzung vom 00. 00.0000anlässlich des Beschlusses, einen Bebauungsplan unter dem Arbeitstitel “S1.  -” aufzustellen. Ausweislich dieses Beschlusses wurde das Planungskonzept lediglich zur Kenntnis genommen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Beigeladene trägt ihre Kosten selbst. Die Billigkeit gebietet nicht, ihre Kosten der unterlegenen Partei oder der Staatskasse aufzuerlegen, vgl. § 163 Abs. 3 VwGO. Insbesondere hat die Beigeladene sich nicht durch Stellung eines eigenen Antrags dem Kostenrisiko ausgesetzt, § 154 Abs. 3 BauGB.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11 Alt. 2, 711 ZPO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 45.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 12.) a) des Streitwertkataloges der Bausenate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 2019.

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