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Gemeindliches Vorkaufsrecht – Festsetzung eines Teilkaufpreises durch Verwaltungsakt

OVG Niedersachsen – Az.: 1 LB 2/22 – Urteil vom 10.11.2022

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig – 2. Kammer – vom 13. November 2019 (2 A 829/17) geändert und wie folgt gefasst:

Der Bescheid der Beklagten vom 23. Februar 2017 in der Fassung des ergänzenden Bescheides vom 30. November 2017 wird insoweit aufgehoben, als darin für den Erwerb der Flurstücke H. und I., Flur J., Gemarkung K., ein von der Beklagten zu zahlender Kaufpreis in Höhe von 169.480 EUR bestimmt wird. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die weitergehende Berufung wird zurückgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Klägerin zu 1. 10 Prozent, der Kläger zu 2. 40 Prozent und die Beklagte 50 Prozent.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Kläger wenden sich gegen die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch die Beklagte.

Die Klägerin zu 1. ist Eigentümerin des aus den Flurstücken L. bis I. der Flur J., Gemarkung K. bestehenden Grundstücks M. N. in B-Stadt. Der 3.726 m² große Westteil dieses Grundstücks wird von einer Ausbildungsstätte des Bundesfreiwilligendienstes genutzt und ist umfangreich bebaut. Der aus den Flurstücken H. (69 m²) und I. (4.168 m²) bestehende, 4.237 m² große Ostteil ist bis auf zwei Fertiggaragen unbebaut und als Sportplatz ausgestaltet. Mit notariellem Vertrag vom 21. Dezember 2016 veräußerte die Klägerin zu 1. das gesamte Grundstück zu einem nicht weiter aufgegliederten Kaufpreis von 2.350.000 EUR an den Kläger zu 2. Eine Abschrift des Kaufvertrags ging bei der Beklagten am 27. Dezember 2016 ein.

Die Beklagte möchte die südlich ihres Hauptbahnhofs gelegene Umgebung des Grundstücks, die bislang hauptsächlich von Bahnanlagen, Parkplätzen und einem Werksgelände der O. AG geprägt ist, städtebaulich aufwerten und hierfür umgestalten. Sie hat im Februar 2016 eine auch für das verkaufte Grundstück geltende Vorkaufssatzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erlassen. Nach Übermittlung des Kaufvertrags erwog die Beklagte zunächst die Ausübung des Vorkaufsrechts hinsichtlich der Flurstücke H., I. und einer Teilfläche des Flurstücks P., insgesamt ca. 4.430 m², und ermittelte hierfür intern einen Verkehrswert in Höhe von 177.200 EUR. Dabei orientierte sie sich in Ermangelung eines Bodenrichtwerts für diese Flächen an dem zum Stichtag 31. Dezember 2016 für die im Norden angrenzende Bodenrichtwertzone des O.-Geländes ausgewiesenen Bodenrichtwert für Industriebauflächen in Höhe von 35 EUR/m², den sie im Hinblick auf die Bestrebungen zur städtebaulichen Aufwertung des Bereichs mit einem Aufschlag in Höhe von 5 EUR/m² versah. In der Folge begrenzte sie ihr Erwerbsinteresse auf die Flurstücke H. und I. und führte mit den Klägern erfolglos Einigungsgespräche.

Mit Bescheid vom 23. Februar 2017, zugegangen am 24. Februar 2017, erklärte die Beklagte gegenüber der Klägerin zu 1., das Vorkaufsrecht “für die 4.237 m² großen Flurstücke H. und I. zum Verkehrswert von 169.480 Euro (40 Euro/m²)” auszuüben. Für die beiden Garagen sollte eine Entschädigung von weiteren 3.000 EUR (2 x 1.500 EUR Zeitwert) gezahlt werden. Die Rechtsbehelfsbelehrung sah einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung bei dem Landgericht Hannover – Kammer für Baulandsachen – vor. Dem Kläger zu 2. wurde eine Abschrift des Bescheids unter dem 24. Februar 2017 zugestellt.

Die Kläger gaben ihrerseits ein am 14. Juli 2017 erstelltes Wertgutachten in Auftrag, das für die von der Vorkaufsrechtsausübung betroffenen Flurstücke auf einen Verkehrswert in Höhe von insgesamt 800.000 EUR kommt. Dieser setzt sich aus dem Bodenwert des Flurstücks I. in Höhe von 750.000 EUR (Bauland für Dienstleistung und Verwaltung mit einem Wert von 180 EUR/m²) und dem im Sachwertverfahren ermittelten Betrag in Höhe von 50.000 EUR für die Außenanlagen zusammen.

Mit Schreiben vom 30. November 2017 hob die Beklagte die ursprüngliche Rechtsbehelfsbelehrung auf, belehrte über die Möglichkeit des Widerspruchsverfahrens (Frist: 1 Monat ab “Zugang dieses Bescheides”) und vertiefte die Begründung des ursprünglichen Bescheids. Bei dem dort angegebenen Preis handele es sich um den nach dem “entsprechend anwendbaren” § 467 Satz 1 BGB ermittelten, dem Wertverhältnis der beiden Flächen entsprechenden anteiligen Kaufpreis für die Flurstücke H. und I..

Die Kläger legten unter dem 14. Dezember 2017 zunächst Widerspruch ein und erhoben am 22. Dezember 2017 Klage. Das Verwaltungsgericht hat über den Wert der Flurstücke H. und I., Flur J., Gemarkung K., durch Einholung eines Gutachtens des Gutachterausschusses zur Ermittlung von Grundstückswerten (GAG) beim Landesamt für Geoinformation und Landvermessung Niedersachsen Beweis erhoben. Das Gutachten vom 21. Mai 2019 ermittelt einen Wert in Höhe von 515.000 EUR (aufgerundet 4.237 m² x 120 EUR/m² zzgl. 6.000 EUR für die beiden Garagen).

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 13. November 2019 stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet; eine Zuweisung zu den Baulandgerichten sei gesetzlich nicht vorgesehen und nicht beabsichtigt gewesen. Der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliege insoweit nicht nur die Vorkaufsrechtsausübung als solche, sondern auch die Kaufpreisbestimmung der Beklagten. Die nach § 467 Satz 1 BGB gebotene Kaufpreisbestimmung sei hier im Ergebnis nach dem Verkehrswert der Teilfläche vorzunehmen. Damit ähnele der Fall den Fällen des § 28 Abs. 3 und 4 BauGB, für die in der Rechtsprechung geklärt sei, dass über Vorkaufsrechtsausübung und Kaufpreisbestimmung einheitlich zu entscheiden sei. Ein Widerspruchsverfahren sei hier aus Gründen der Prozessökonomie entbehrlich gewesen. Die Klage sei begründet. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei zwar dem Grunde nach nicht zu beanstanden. Die Beklagte habe aber den nach § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB für die Teilfläche zu entrichtenden verhältnismäßigen Teil des Gesamtkaufpreises fehlerhaft ermittelt, was zur Aufhebung des gesamten Bescheides führe. Anders als in den Fällen des § 28 Abs. 3 und 4 BauGB finde die Vorschrift des § 226 Abs. 2 BauGB, wonach die Kammer für Baulandsachen den Kaufpreis auch ohne entsprechenden Antrag des Verkäufers ändern könne, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren keine Anwendung. Sachgerecht sei es, hier auf den Verkehrswert der Teilfläche abzustellen; dieser sei nach dem Vergleichswertverfahren zu ermitteln. Der sich daraus ergebende Wert liege mit ca. 80-90 EUR/m² – der genaue Wert sei unerheblich – zwar unterhalb der vom gerichtlich bestellten Sachverständigen angenommenen, aber deutlich über der von der Beklagten festgesetzten Summe.

Die vom Senat mit Beschluss vom 10. Januar 2022 zugelassene Berufung hat die Beklagte wie folgt begründet: Die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, die von einer Unteilbarkeit des angefochtenen Bescheids ausgehe, sei fehlerhaft. Vielmehr könnten die Elemente Vorkaufsrechtsausübung einerseits und “Preisangabe” andererseits jeweils selbstständig bestehen. Sie erlangten auch durch eine Teilaufhebung keine andere Bedeutung, als ihnen ursprünglich zugekommen sei. Dies ergebe sich auch aus § 28 Abs. 3 und 4 BauGB. In diesen Fällen könnte sich der Betroffene einerseits gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts als solche, andererseits allein gegen die Wertermittlung wenden. Dies könne in den Fällen des § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB, in denen es hinsichtlich der Wertermittlung um eine gleichgelagerte Prüfung gehe, nicht anders sein. Anderenfalls ginge die unzutreffende Kaufpreisermittlung zu Lasten der Gemeinde, die das Vorkaufsrecht dann wegen Fristablauf nicht erneut ausüben könne. Nichts Anderes ergebe sich aus der Entscheidung des 10. Senats des erkennenden Gerichts (Urt. v. 3.8.2016 – 10 LB 14/16 -), da dort die Preisermittlung – bei gesetzlich nicht vorgeschriebener Methode zur Wertermittlung – nicht sachgerecht gewesen sei, während sie, die Beklagte, hier die Wertermittlung nach den Vorschriften der ImmoWertV und den Vergleichswertrichtlinien vorgenommen und damit eine sachgerechte Methode angewandt habe. Zu keinem anderen Ergebnis führe die Annahme, dass in dem Bescheid ein Kaufpreis nicht habe festgelegt werden dürfen. In diesem Fall entspreche es gerade dem Willen des Gesetzgebers, dass die Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts unabhängig von der unzulässigen Kaufpreisfestlegung Bestand habe. Der grundsätzlichen Teilbarkeit des streitgegenständlichen Bescheids stehe auch nicht entgegen, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts eine Ermessensentscheidung sei. Sie, die Beklagte, habe die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht von dem Kaufpreis abhängig gemacht. Entscheidend sei die Bedeutung der Fläche für die Realisierung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung im Bereich des südlichen Ausgangs des Hauptbahnhofs gewesen. Entsprechend habe der Rat der Beklagten in seiner Sitzung am 29. März 2022 die Verwaltung durch Beschluss ermächtigt, die Teilfläche zu einem Entschädigungswert in Höhe von max. 515.000 EUR zu erwerben. Die öffentlichen Interessen überwögen die Interessen der Kläger.

Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. November 2019 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Kläger beantragen, die Berufung zurückzuweisen.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei rechtswidrig, weil der Oberbürgermeister unzuständig gewesen sei. Der Wert der Teilfläche überschreite die Wertgrenze von 200.000 EUR, sodass es sich nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handele. Im Rahmen der Vorkaufsrechtsausübung nach § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB sei auch der Kaufpreis durch Verwaltungsakt zu bestimmen. Die entsprechende Verwaltungsaktbefugnis ergebe sich aus § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB, der sich als vorangestellter “allgemeiner” Teil auf den folgenden “besonderen” Teil des Satzes 2 erstrecke. Dies müsse auch so sein, da die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB zwingend die Regelungen des Satz 2 benötige. Nur die Anwendung der dort genannten zivilrechtlichen Vorschriften fülle die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtlich aus. So ergebe sich die Rechtsfolge “eigenständiger Grundstückskaufvertrag zu den Bedingungen des ursprünglichen Grundstückskaufvertrags” allein aus dem Verweis auf § 464 Abs. 2 BGB. Ansonsten wäre die Ausübung des Vorkaufsrechts inhaltsleer und nicht vollziehbar. Rechtstechnisch handele es sich um einen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt, der als Begriff seit Langem anerkannt sei. Für diese Auffassung spreche auch, dass über das Erstreckungsverlangen i.S.v. § 467 Satz 2 BGB nach Auffassung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch Verwaltungsakt zu entscheiden sei. Auch der Vergleich mit § 28 Abs. 3 und 4 BauGB ergebe nichts Anderes. Zum einen sei auch dort keine ausdrückliche Verwaltungsaktbefugnis formuliert, sondern lediglich von “bestimmen” die Rede. Zum anderen bedürfe es dieser gesonderten Regelungen, weil die Herabsetzung des Kaufpreises im BGB nicht vorgesehen sei. Die Formulierung in § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB “abweichend von Absatz 2 Satz 2 kann die Gemeinde bestimmen” sei eine Erweiterung gegenüber dem im BGB geregelten Regelfall. Ausgehend hiervon im Gegenschluss die fehlende Verwaltungsaktbefugnis in Bezug auf die Bestimmung des anteiligen Kaufpreises gemäß § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB anzunehmen, überzeuge denklogisch nicht. Auch praktische Argumente sprächen nicht für eine Teilbarkeit. Nicht das Zivilgericht sei erfahren im Hinblick auf die Kaufpreishöhe, sondern die Kammer für Baulandsachen, die in den Fällen des § 28 Abs. 3 und 4 BauGB entscheide. Bezüglich des Bauplanungsrechts, das bei der Wertermittlung maßgeblich sei, verfügten Zivilrichter über keine besondere Sachkunde, sondern nur die dem Grunde nach zuständigen Verwaltungsrichter. Hinzu komme, dass es den Bürger unverhältnismäßig belaste, wenn er unter Umständen zwei langwierige Prozesse führen müsste und zudem – selbst wenn er nur einen höheren Kaufpreis begehrte – das volle Kostenrisiko bei der Auflassungsklage der Gemeinde hätte. Wenn die Verwaltungsaktbefugnis auch die Kaufpreisfestsetzung erfasse, könne die Entscheidung wegen des Synallagmas von Grundstücksübertragung einerseits gegen Kaufpreiszahlung andererseits nur einheitlich ergehen. Die Ausübung liege auch nicht im öffentlichen Interesse. Bei Ausübung sei kein konkreter Verwendungszweck angegeben worden. Ursprünglich habe das Grundstück in Nord-Süd-Richtung durch eine Verlängerung des Q. mit einem Fuß- und Radweg gequert werden sollen. Dies sei schon wegen des dann anschließenden höher gelegenen Bahngeländes nicht möglich. Bei den im Bescheid vom 30. November 2017 und damit nach Ablauf der Zweimonatsfrist angegebenen weiteren Verwendungszwecken (Querung in West-Ost-Richtung, Stellplätze oder Tauschland) handele es sich nicht um nachgeschobene Ermessenserwägungen, sondern diese seien die grundlegende, innerhalb der Ausübungsfrist darzulegende Voraussetzung der Vorkaufsrechtsausübung. Sie stünden zudem im Widerspruch zueinander.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 23. Februar 2017 in der Fassung des Bescheides vom 30. November 2017 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, soweit darin ein anteiliger Kaufpreis in Höhe von 169.480 Euro festgesetzt wird. Soweit der Bescheid die Ausübung des Vorkaufsrechts als solche betrifft, ist er hingegen rechtmäßig.

1. Der Bescheid ist formell nicht zu beanstanden. Der Oberbürgermeister hat als zuständiges Organ der Beklagten gehandelt, da es sich bei der Ausübung des Vorkaufsrechts hinsichtlich der Flurstücke H. und I. um ein Geschäft der laufenden Verwaltung i.S.v. § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG gehandelt hat. Nach Buchst. a) der im Zeitpunkt der Vorkaufsrechtsausübung geltenden Fassung der “Richtlinie des Rates gemäß § 58 Abs. 1 NKomVG zur Auslegung des Begriffes ,Geschäfte der laufenden Verwaltung'” vom 8. November 2011 gehören bei der Beklagten Grundstücksgeschäfte bis zu 200.000 EUR – um ein solches handelt es sich bei der Ausübung des Vorkaufsrechts, weil damit die Beklagte unmittelbar in einen bestehenden Kaufvertrag eintritt (§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 464 Abs. 2 BGB) – zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Diese Grenzziehung ist mit Blick auf die Größe und Finanzkraft der Beklagten sachgerecht. Steht – wie hier – zu dem Zeitpunkt, zu dem die zu beurteilende Handlung auszuführen ist, ausnahmsweise vom Erkenntnishorizont der Gemeinde aus noch nicht abschließend fest, welche finanzielle Tragweite diese haben wird, so ist sie zu prognostizieren. Gerichtlich ist die Einschätzung, wie Prognoseentscheidungen im Allgemeinen, nur darauf hin zu überprüfen, ob für die Prognose ein sachgerechtes Verfahren gewählt und dieses nachvollziehbar angewandt wurde. Die Anforderungen an den Ermittlungsaufwand sind dabei nicht zu überspannen; der der Zuständigkeitsregelung des § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG zugrundeliegende Effizienzgedanke würde konterkariert, würde bereits die Bestimmung der Zuständigkeit des Hauptverwaltungsbeamten von aufwändigen Begutachtungen abhängen. Dies gilt umso mehr bei Geschäften, die – wie die Ausübung des Vorkaufsrechts – an verhältnismäßig enge Fristen (hier nach dem im maßgeblichen Zeitpunkt noch anwendbaren § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB in der bis zum 22. Juni 2021 gültigen Fassung zwei Monate) gebunden sind. Gemessen daran ist die Einstufung der Vorkaufsrechtsausübung als Geschäft der laufenden Verwaltung nicht zu beanstanden. Die Beklagte hatte intern für die benannten Flurstücke unter Anwendung des Vergleichswertverfahrens einen Bodenwert in Höhe von 40 EUR/m² ermittelt. Auch unter Berücksichtigung des Entschädigungswertes für die zwei Fertiggaragen blieb der auf dieser Grundlage berechnete Teilkaufpreis unterhalb der 200.000 EUR-Grenze. Die der Ermittlung zugrundeliegende Orientierung am Bodenrichtwert der nächstgelegenen Industriebaufläche, die immerhin – darauf weist die Beklagte zu Recht hin – auch Büronutzungen beherbergt, ist mit Blick darauf, dass für ein umfassendes Wertgutachten, welches Objekte im gesamten Stadtgebiet hätte in eine vergleichende Betrachtung einbeziehen können, die Ausübungsfrist eng bemessen war, sachgerecht. Angesichts dessen muss der Senat nicht entscheiden, ob die erste Wertabschätzung der Beklagten, das von den Klägern in Auftrag gegebene Wertgutachten, das gerichtliche Sachverständigengutachten oder die eigenen Erwägungen des Verwaltungsgerichts den letztendlich von der Beklagten zu entrichtenden Kaufpreis zutreffend abbilden.

2. Der streitgegenständliche Bescheid vom 23. Februar 2017 in der Fassung, die er durch den Bescheid vom 30. November 2017 erhalten hat, ist allerdings insoweit rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, als die Beklagte darin die Höhe des Kaufpreises festgesetzt hat. Der Senat kann insoweit offenlassen, ob dies, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, (auch) daraus folgt, dass der festgesetzte nicht mit dem nach Maßgabe des § 467 Satz 1 BGB zu ermittelnden Kaufpreis übereinstimmte. Die Rechtswidrigkeit ergibt sich nämlich bereits daraus, dass der Beklagten entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Befugnis fehlt, den Kaufpreis durch Verwaltungsakt zu bestimmen.

Zwar wird nach der ausdrücklichen Bestimmung in § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB das gemeindliche Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer ausgeübt. Alle weiteren Folgen der Vorkaufsrechtsausübung ergeben sich indes, von den Sonderfällen der Absätze 3 und 4 des § 28 BauGB abgesehen, unmittelbar aus dem Gesetz, nämlich aus den in § 28 Abs. 2 Satz 2 für anwendbar erklärten §§ 463, 464 Abs. 2, §§ 465 bis 468 und 471 BGB. Der Verwaltungsakt, mit dem das Vorkaufsrecht ausgeübt wird, tritt insoweit lediglich an die Stelle der im Falle eines vertraglich eingeräumten Vorkaufsrechts zur Ausübung erforderlichen Willenserklärung. Anhaltspunkte dafür, dass § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB der Gemeinde abweichend von einem zivilrechtlichen Vorkaufsberechtigten weitergehende Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich des Kaufpreises einräumt, ergeben sich aus dem Gesetz nicht. Vielmehr verdeutlichen die Absätze 3 und 4 des § 28 BauGB, dass derartige Gestaltungsmöglichkeiten, wo sie gewollt sind, im Gesetz ausdrücklich geregelt sind; in § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB wird die Kaufpreisbestimmung durch die Gemeinde sogar ausdrücklich als “Abweichung” von § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB bezeichnet.

Auch hinsichtlich der zugrundeliegenden Problem- und Interessenlage unterscheiden sich die Vorschriften des § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB und des § 28 Abs. 3 und 4 BauGB. In § 28 Abs. 3 und 4 BauGB wird der Inhalt des ursprünglichen Kaufvertrages im öffentlichen Interesses hoheitlich korrigiert. Maßgeblich ist der Verkehrswert als objektiv angemessener Preis für den Kaufgegenstand. Interessenlage und “Vergütungsmaßstab” entsprechen denen im Falle einer Enteignung; angesichts dessen ist die vorgesehene Verfahrensweise – Preisfestsetzung durch Verwaltungsakt mit Rechtsweg zu den Baulandgerichten – folgerichtig. Um eine vergleichbare Konstellation handelt es sich in Fällen, in denen das Vorkaufsrecht auf einen Kaufgegenstand beschränkt wird, der mit anderen Gegenständen zusammen zu einem Gesamtpreis veräußert wurde, nicht. Die Preisfestsetzung nach § 467 Satz 1 BGB ist – ebenso wie in den Fällen des vertraglichen Vorkaufsrechts – keine hoheitliche Korrektur des im ursprünglichen Kaufvertrag privatautonom ausgehandelten Preis-Leistungs-Verhältnisses. Vielmehr enthält die Vorschrift gewissermaßen eine unwiderlegliche Auslegungsregel zur Bestimmung des hypothetischen Vertragsinhalts, den die (ursprünglichen) Vertragsparteien vereinbart hätten, hätte ihnen die Notwendigkeit der Aufteilung des Kaufgegenstandes vor Augen gestanden.

Dass der Teilkaufpreis mitunter – wie in den Fällen des § 28 Abs. 3 Satz 1 und § 28 Abs. 4 Satz 1 BauGB – anhand des Verkehrswertes zu ermitteln ist, ist letztlich Zufall, bedingt allein durch die vom Verwaltungsgericht (UA S. 9) zutreffend wiedergegebene zivilgerichtliche Rechtsprechung, nach der dann, wenn die veräußerten Teilflächen verschieden wertvoll sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Gesamtpreis nicht dem Gesamtverkehrswert entspricht, der Teilkaufpreis direkt – ohne Verhältnisrechnung – über die Bestimmung des Verkehrswertes der Teilfläche ermittelt werden kann. Dass Ausgangspunkt der Teilkaufpreisbildung der Vertragsinhalt, nicht eine öffentlich-rechtliche Interessenabwägung ist, wird dadurch nicht in Frage gestellt.

Angesichts dessen fehlt nicht nur eine gesetzliche Regelung, sondern auch eine sachliche Rechtfertigung für eine Befugnis der vorkaufsberechtigten Gemeinde, anders als ein vertraglich Vorkaufsberechtigter den geschuldeten Teilkaufpreis einseitig festzusetzen (ebenso für die gleichlautende Vorläufervorschrift des § 467 Satz 1 BGB – § 508 Satz 1 BGB a.F. – im Rahmen eines naturschutzrechtlichen Vorkaufsrechts BayVGH, Beschl. v. 22.1.1999 – 9 ZB 98.3475). Die gegenteilige Auffassung des 10. Senats des erkennenden Gerichts in seiner Entscheidung vom 3. August 2016 (- 10 LB 14/16 -, NdsVBl 2017, 49), die sich gegen eine Teilung des Bescheids in eine öffentlich-rechtliche Ausübung des Vorkaufsrechts und eine ggf. zivilrechtlich zu beurteilende Wertfeststellung des Teilkaufpreises mit der Begründung wendet, dass in diesem Fall eine ausdrückliche Rechtswegzuweisung zu den Zivilgerichten (wie in § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB) nahegelegen habe, überzeugt vor diesem Hintergrund nicht. Die vom Verwaltungsgericht gegen eine Aufspaltung des Rechtswegs im Rahmen des § 28 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB angeführten Stimmen (UA S. 10 oben) beziehen sich sämtlich auf die Ausübung eines Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 4 Satz 1 BauGB. Dass – bestehen zwischen dem Verkäufer und der Vorkaufsberechtigten Meinungsverschiedenheiten über den geschuldeten Kaufpreis – neben einem Streit über die Rechtmäßigkeit der Vorkaufsrechtsausübung als solcher ggf. ein weiterer, zivilgerichtlicher, Rechtsstreit über die Vertragsabwicklung geführt werden muss, mag im Einzelfall misslich sein, ist aber letztlich nicht anders als bei sonstigen Streitigkeiten über den Vertragsinhalt, etwa über Erfüllungsmodalitäten. Die von den Klägern angedeuteten Bedenken gegen die Sachnähe der Zivilgerichte zu den insoweit zu klärenden Fragen des Wertverhältnisses verschiedener Kaufgegenstände zueinander vermag der Senat nicht nachzuvollziehen; sie stellen sich – anders als die mit der Anwendung des § 28 Abs. 3 und 4 BauGB verbundenen Fragen – in gleicher Weise bei der Ausübung eines vertraglich vereinbarten Vorkaufsrechts.

3. Demgegenüber ist die Ausübung des Vorkaufsrechts als solche auch materiell rechtmäßig.

a) Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Erklärung, das Vorkaufsrecht auszuüben und die Preisfestsetzung nicht von vornherein untrennbar miteinander verbunden sind; insbesondere entfällt aufgrund des Umstands, dass sich auch in den Fällen des § 467 Satz 1 BGB der geschuldete Kaufpreis unmittelbar aus dem Gesetz (in Verbindung mit dem ursprünglichen Kaufvertrag) ergibt, die Prämisse des Arguments der Kläger, die Preisfestsetzung durch die Beklagte sei Voraussetzung für die Wirksamkeit der Vorkaufsrechtsausübung, da erst sie ein essentiale negotii des mit ihr zustande kommenden Kaufvertrags bestimme. Die Frage, inwieweit in den Fällen der Vorkaufsrechtsausübung unter Festsetzung eines Kaufpreises nach § 28 Abs. 3 oder 4 BauGB etwas Abweichendes gilt – hierauf beziehen sich die von den Klägern angeführten Entscheidungen des Verwaltungsgerichts München (Urt. v. 23.10.2019 – M 19 K 18.343), des Landgerichts Karlsruhe (Urt. v. 24.6.1994 – O (Baul) 12/94, NJW 1995, 1164) und des Landgerichts Berlin (Urt. v. 26.4.2017 – O 2/15 BauL) bedarf hier keiner Klärung. Zur allenfalls entscheidungsrelevanten Frage, inwieweit eine Fehlvorstellung der Beklagten über die von ihr mit der Ausübung des Vorkaufsrechts eingegangene Verbindlichkeit einen Ermessensfehler begründen kann, wird auf die nachfolgenden Ausführungen unter c) verwiesen.

b) Die materiellen Voraussetzungen der Vorkaufsrechtsausübung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2, § 24 Abs. 3 Satz 1 lagen vor. Insoweit wird gemäß § 130b Satz 2 VwGO von einer Wiederholung der zutreffenden Ausführungen auf S. 12-14 des verwaltungsgerichtlichen Urteils abgesehen. Soweit die Kläger mit Schriftsatz vom 1. November 2022 ihren erstinstanzlichen Vortrag wiederholt und vertieft haben, die Beklagte habe erstmals im Bescheid vom 30. November 2017 eine im Mindestmaß konkretisierte Planung bezeichnet, der das Grundstück dienen solle, und zudem dort verschiedene, sich gegenseitig widersprechende Verwendungszwecke für ihr Grundstück benannt, die u.a. ins Auge gefasste Nutzung als Tauschgrundstück sei eine unzulässige Flächenbevorratung, ist ihr nicht zu folgen. Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat und sich schon aus § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB ergibt, braucht ein konkreter Nutzungszweck bei Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht festzustehen. Regelmäßig reicht zur Bejahung des Wohls der Allgemeinheit die Annahme, dass die spätere Verwirklichung der in Erwägung gezogenen Maßnahme durch vermehrten Grundbesitz der Gemeinde erleichtert wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.2.2000 – 4 B 10.00 -, BRS 63 Nr. 130). Die Gründe für die Ausübung des Vorkaufsrechts müssen sich in dem Rahmen halten, der durch die städtebaulichen Ziele gebildet wird, die mit der Vorkaufssatzung verfolgt werden (OVG Münster Urt. v. 15.3.2016 – 10 A 1066/14 -, BauR 2016, 1276). Diesen Anforderungen genügen bereits die auf Seite 2 des Bescheids vom 23. Februar 2017 angegebenen Erwägungen, die Grundstücke könnten zur Herstellung von Wegeverbindungen oder als Ersatzflächen für zu verlagernde Parkplätze Bedeutung haben. Die weiteren Erwägungen im Bescheid vom 30. November 2017 zu möglichen Verwendungszwecken der Grundstücke stellen die Absicht der Beklagten, die Grundstücke im Rahmen der Zwecke der Vorkaufsrechtssatzung zu nutzen, nicht in Frage. Die Angabe alternativer Nutzungszwecke, abhängig vom weiteren Fortschritt der Planung, ist nicht zu beanstanden. Auch die in Betracht gezogene Nutzung als Tauschgrundstück wäre zulässig. Rein fiskalisch motivierte Grundstückskäufe der Gemeinde und Bodenvorratshaltung ohne Anbindung an städtebauliche Ziele sind zwar von § 25 BauGB nicht gedeckt (BVerwG, Beschl. v. 19.12.2018 – 4 BN 42.18 -, BRS 86 Nr. 78, Rn. 8). Eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik zur Sicherung einer langfristig orientierten Planung und Entwicklung ist hingegen zulässig (BVerwG, Beschl. v. 30.9.2020 – 4 B 45.19 -, BRS 88 Nr. 80, Rn. 4). Das schließt eine Verwendung zum Flächentausch ein, sofern – was die Beklagte hier erkennbar im Blick hatte – mit dem Tausch gerade die städtebauliche Maßnahme vorangetrieben werden soll, die Anlass für den Erlass der Vorkaufssatzung war.

c) Der angegriffene Bescheid ist frei von Ermessensfehlern. Das würde selbst dann gelten, wenn der von der Beklagten geschuldete Teilkaufpreis deutlich oberhalb des mit dem der Aufhebung unterliegenden Teils des Verwaltungsakts festgesetzten Preises von 169.480 EUR läge. Die Höhe des Kaufpreises ist im Regelfall – anders mag dies etwa dann sein, wenn der Preis die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde überschreitet, was hier nicht erkennbar ist – kein bei der Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts zu berücksichtigender Gesichtspunkt. Im Wesentlichen muss diese Entscheidung eine Abwägung zwischen dem Gewicht der für den gemeindlichen Erwerb sprechenden öffentlichen Belange einerseits und dem Interesse des Käufers am Kaufgegenstand sowie der Privatautonomie von Käufer und Verkäufer andererseits beinhalten. Fiskalische Erwägungen sind insoweit nicht unbedingt erheblich. Liegt – was hier unstrittig ist – kein Fall des § 28 Abs. 3 BauGB vor, so ist unabhängig von der konkreten Kaufpreishöhe davon auszugehen, dass die Gemeinde für ihr Geld ein wertmäßiges Äquivalent erhält, das Gemeindevermögen also weder geschmälert noch vermehrt wird. Umgekehrt wird auch der Käufer durch den Wegfall der Zahlungspflicht in dem Maße finanziell entlastet, in dem ihm Grundvermögen entgeht. Der Kaufpreis ist unter der Prämisse, dass er dem Verkehrswert entspricht, in dieser Abwägung also im Ergebnis neutral. Auch konkret fehlen im vorliegenden Fall Indizien dafür, dass die Beklagte sich bei ihrer Ermessensentscheidung hinsichtlich des “Ob” der Vorkaufsrechtsausübung maßgeblich von der Höhe des Kaufpreises hat leiten lassen. In der mündlichen Verhandlung hat sie nochmals deutlich gemacht, dass die Kaufpreisfestsetzung im angegriffenen Verwaltungsakt nicht einer mangelnden Bereitschaft entsprang, einen höheren Verkehrswert zu zahlen, sondern lediglich der Fehlvorstellung, § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB verlangten ihr eine solche Festsetzung (nun einmal) ab.

Auch im Übrigen sind Ermessensfehler nicht erkennbar. Die Beklagte hat namentlich das Interesse des Klägers zu 2. nicht unterschätzt, die Flurstücke H. und I. seiner künftigen Mieterin weiter als Sportplatz zur Verfügung stellen zu können. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass zur Bedeutung der Sportanlagen für die eigentliche Unterrichtsgestaltung trotz gerichtlicher Aufforderung nichts Substantiiertes vorgetragen wurde; das hat sich auch im Berufungszulassungs- und Berufungsverfahren nicht geändert. Als Element der Freizeitgestaltung mag der Sportplatz für die Akademie eine gewisse Bedeutung haben, auch wenn er im Internetauftritt des BAFzA (GA Bl. 56) nur als eines unter diversen Freizeitangeboten genannt wird. Die Erwägung der Beklagten, Freiflächen zur Freizeitgestaltung der Auszubildenden des Bundesfreiwilligendienstes stünden der Mieterin auch auf dem von der Vorkaufsrechtsausübung nicht berührten Grundstücksteilen zur Verfügung, für etwaigen Sportunterricht könne ggf. auf andere Sportanlagen im Stadtgebiet zurückgegriffen werden, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Dass dies für die Unterrichts- und Freizeitgestaltung der Mieterin angesichts der Entfernung dieser Anlagen zur Akademie eine Verschlechterung gegenüber dem bisherigen Zustand darstellt, ist zutreffend; allerdings ist aus der Bescheidbegründung nicht erkennbar, dass dies der Beklagten nicht bewusst gewesen wäre.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zuzulassen, ob die vorkaufsberechtigte Gemeinde in Fällen, in denen sich der Kaufpreis nach § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i.V.m. § 467 Satz 1 BGB bemisst, diesen als Teil der Vorkaufsrechtsausübung durch Verwaltungsakt festzusetzen hat. Die Frage ist entscheidungserheblich, weil für den Fall, dass eine Festsetzung durch Verwaltungsakt erforderlich wäre, die Auffassung der Kläger nicht von der Hand zu weisen wäre, dies müsse in einem Akt gemeinsam mit der Ausübung des Vorkaufsrechts geschehen.

 

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