Gemeindliches Vorkaufsrecht – fehlende Anhörung vor Ausübung

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 18. Oktober 2021 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen. Davon ausgenommen sind die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts.

Mit notariell beurkundetem Vertrag vom 18. Dezember 2018 veräußerten die Kläger das mit einem Wohnhaus bebaute Grundstück Gemarkung S…, Flur …, Parzelle Nr. …/* (S…) zu einem Kaufpreis von 120.000 Euro an die Beigeladene. Das Grundstück lag zu diesem Zeitpunkt im Geltungsbereich der am 8. November 2001 bekanntgemachten Satzung der Beklagten über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets „Stadtkern S…“.

Nachdem die Beklagte mit am 21. Dezember 2018 bei der Verbandsgemeindeverwaltung S eingegangenen notariellen Schreiben vom Vortag über den Verkauf in Kenntnis gesetzt worden war, beschloss ihr Stadtrat in seiner Sitzung vom 18. Februar 2019 ohne vorherige Anhörung der Kläger und der Beigeladenen die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts an dem Grundstück.

Mit Bescheid vom 19. Februar 2019 übte die Beklagte sodann gegenüber den übrigen Beteiligten das Vorkaufsrecht aus. Zur Begründung verwies sie auf die Lage der Parzelle im vorgenannten Sanierungsgebiet. Das notwendige Allgemeinwohlinteresse sei ebenfalls gegeben, da in dem betreffenden Bereich ausweislich eines Parkraumgutachtens des Ingenieurbüros V… ein Defizit an öffentlichen Parkplätzen bestehe. Das Grundstück der Kläger sei nach Abbruch der darauf befindlichen Immobilie zur Schaffung von 25 bis 30 Parkplätzen geeignet.

Der Bescheid wurde den Klägern am 20. Februar 2019 zugestellt.

Mit Beschluss vom 25. Februar 2019 hob der Stadtrat der Beklagten die Sanierungssatzung mit Wirkung vom 28. Februar 2019 auf. Ausschlaggebend hierfür war laut Angabe der Beklagten eine dahingehende Empfehlung des rheinland-pfälzischen Ministeriums des Innern und für Sport, um nach einer überarbeiteten Planung weitere Förderungsmittel zu erhalten. Am 22. August 2022 beschloss der Stadtrat eine neue Sanierungssatzung mit fortgeschriebenen Planungszielen und einem räumlich vergrößerten Geltungsbereich.

Gegen den Bescheid vom 19. Februar 2019 legten die Kläger Widerspruch ein und machten geltend, der Verkauf an die Beigeladene sei zu einem Kaufpreis unter dem Marktwert erfolgt, um dieser den behindertengerechten Umbau der Immobilie zu ermöglichen. Die Schwester der Beigeladenen habe ein behindertes Kind, an dessen Bedürfnisse das Haus entsprechend angepasst werden solle. Dieser Gesichtspunkt sei ausschlaggebend gewesen für den niedrigen Kaufpreis. Ein die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigendes Allgemeinwohlinteresse bestehe nicht. Vielmehr sei Wohnraum im Gebiet der Beklagten bereits jetzt knapp. Der Abriss eines Wohnhauses zugunsten von Parkflächen verschärfe diesen Zustand. Die Sanierungssatzung könne zudem nicht Grundlage des Vorkaufsrechts sein, da die Beklagte sie wenige Tage nach Ausübung des Vorkaufsrechts aufgehoben habe. Dieser sei daher bereits im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 19. Februar 2019 bewusst gewesen, dass die Satzung nicht mehr herangezogen werden könne.

Am 7. April 2021 führten die Kläger und die Beklagte nach Aussetzung des Widerspruchsverfahrens Vergleichsgespräche. Der damalige Bevollmächtigte der Kläger fasste das Ergebnis mit Schriftsatz vom 9. April 2021 im Wesentlichen dahingehend zusammen, es sei vorbehaltlich der Zustimmung des Stadtrats der Beklagten Einigung darüber erzielt worden, dass die Kläger nach „rechtskräftiger“ Bestätigung des Vergleichs im Widerspruchsverfahren, spätestens aber nach Änderung des notariellen Vertrages für die veräußerte Parzelle einen Kaufpreis von 130.000 Euro erhielten.

In seiner Sitzung vom 26. April 2021 lehnte der Stadtrat der Beklagten es ab, dem Vergleich zuzustimmen und beschloss im Anschluss daran, den Klägern ein Verkaufsangebot in Höhe von 120.000 Euro zu unterbreiten.

Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Mai 2021 wies der Kreisrechtsausschuss des Westerwaldkreises den Widerspruch zurück und führte aus, die unterbliebene Anhörung der Kläger sei im Widerspruchsverfahren geheilt worden. Es habe hier nicht berücksichtigt werden können, dass die Kläger das Haus eigenen Angaben zufolge nur aus sozialen Gesichtspunkten zu einem so niedrigen Kaufpreis an die Beigeladene veräußert hätten. Diese Umstände seien aus der Vertragsurkunde nicht ersichtlich. Sie hätten darüber hinaus auch nicht zu einem anderen Abwägungsergebnis führen können, da städtebauliche Gründe hier deutlich überwiegen würden.

Die Kläger erhoben am 18. Juni 2021 Klage. Sie wiesen unter anderem erneut darauf hin, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. Es fehle zudem an einer ermessensgerechten Auseinandersetzung mit ihren schützenswerten Interessen. Schließlich führe ein Festhalten der Beklagten an dem Vorkaufsrecht dazu, dass ihnen ein erheblicher finanzieller Schaden entstehe.

Die Beklagte trat dem Vorbringen der Kläger entgegen und trug vor, dass sich ihr Stadtrat in seiner Sitzung vom 26. April 2021 mit den Einwendungen der Kläger auseinandergesetzt habe, worin eine Heilung der unterbliebenen Anhörung liege.

Mit dem streitgegenständlichen Urteil vom 18. Oktober 2021 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und darauf abgestellt, dass die Voraussetzungen des hier allein in Betracht kommenden § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Baugesetzbuch – BauGB –, wonach der Gemeinde beim Kauf von Grundstücken in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet ein Vorkaufsrecht zustehe, nicht gegeben seien. Bei der Frage der rechtmäßigen Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts sei der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides als der letzten Behördenentscheidung zugrunde zu legen, in dem keine wirksame Sanierungssatzung vorgelegen habe.

Auf Antrag der Beklagten vom 18. November 2021 hat der Senat mit Beschluss vom 3. Februar 2022 die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zugelassen und angeführt, die nicht von vornherein eindeutig zu beantwortende Frage, auf welchen Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Bescheides über die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts abzustellen sei, wenn zwischen dem Erlass des Bescheides und der Entscheidung der Widerspruchsbehörde die Satzung außer Kraft gesetzt werde, bedürfe gegebenenfalls einer näheren Klärung. Ob das angefochtene Urteil aus anderen Gründen zutreffend sei, müsse – soweit entscheidungserheblich – ebenfalls im Berufungsverfahren geklärt werden.

Am 1. März 2022 hat die Beklagte die Berufung begründet. Sie macht im Einzelnen geltend, dass der maßgebliche Zeitpunkt, in dem die Sanierungssatzung in Kraft sein müsse, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts derjenige der Ausübung des Vorkaufsrechts sei. Darüber hinaus werde daran festgehalten, dass sich ihr Stadtrat in seiner Sitzung vom 26. April 2021 mit dem streitgegenständlichen Sachverhalt befasst habe und der Verfahrensfehler der unterbliebenen Anhörung damit geheilt sei. Auch im Übrigen halte der angegriffene Bescheid einer rechtlichen Nachprüfung stand.

Die Beklagte beantragt, unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 18. Oktober 2021 die Klage abzuweisen.

Die Kläger beantragen, die Berufung zurückzuweisen.

Sie vertiefen ihr bisheriges Vorbringen und sind der Ansicht, dass die erstinstanzliche Entscheidung rechtmäßig sei.

Die Beigeladene hat keine Stellungnahme abgegeben und keinen eigenen Antrag gestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die eingereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Verwaltungsakten der Beklagten (3 Hefte) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten bleibt ohne Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den von den Klägern angefochtenen Bescheid über die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts vom 19. Februar 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19. Mai 2021 im Ergebnis zu Recht aufgehoben, da dieser rechtswidrig ist und die Kläger in eigenen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).

1. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 19. Februar 2019 ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt seines Erlasses. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 Baugesetzbuch – BauGB – ist die Ausübung des Vorkaufsrechtes fristgebunden. Gemäß der hier zur Anwendung kommenden Fassung der vorgenannten Norm bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Mobilisierung von Bauland – Baulandmobilisierungsgesetz – vom 14. Juni 2021 (BGBl. I. S. 1802) kann das Vorkaufsrecht nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrages gegenüber dem Verkäufer geltend gemacht werden. Es handelt sich um eine materielle Ausschlussfrist, d.h. eine vom materiellen Recht gesetzte Frist, deren Nichteinhaltung den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition zur Folge hat. Materiell-rechtliche Ausschlussfristen sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte (BVerwG, u.a. Urteil vom 22. Oktober 1993 – 6 C 119.92 –, juris). Nach Ablauf der Frist kann der Anspruch, sofern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht, nicht mehr verfolgt werden, so dass innerhalb der Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB sämtliche für die Ausübung des Vorkaufsrechts erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen gegeben sein müssen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Juni 2015 – 8 S 1386/14 –, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. Dezember 1997 – 8 A 12998/96.OVG –, juris zum Vorkaufsrecht nach DSchPflGRP; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Auflage 2022, § 24 Rn. 8; Kronisch in Brügelmann, BauGB, Stand Oktober 2019, § 24 Rn. 102; Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 28 Rn. 14; siehe auch Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Kommentar zum BauGB, Werkstand 148. El. Oktober 2022, § 28 Rn. 32, beschränkt auf den Fall des Wechsels der Rechtsgrundlage; vgl. hierzu Ausschussbericht BT-Drs. 7/4793, S. 32).

Der gegenteiligen, auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 30. September 2020 – 4 B 49.19 –, juris, zu § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB; siehe auch HessVGH, Urteil vom 24. November 2020 – 3 A 828/20 –; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. Juli 2022 – 3 S 3915/21 –, jeweils juris) gestützten Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts vermag sich der Senat deshalb nicht anzuschließen.

Dies gilt umso mehr, als der in einem Beschwerdeverfahren auf Zulassung der Revision ergangene Beschluss vom 30. September 2020 lediglich ausführt, entgegen „dem Vorbringen“ der dortigen Klägerin sei die Vorinstanz nicht davon ausgegangen, dass die Verwirklichung des angestrebten städtebaulichen Ziels sich hinreichend konkret erst mit dem in diesem Verfahren zugrundeliegenden Gemeinderatsbeschluss „und somit nach dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids als der letzten Behördenentscheidung abgezeichnet habe.“ Diese Formulierung lässt zum einen offen, ob das Bundesverwaltungsgericht tatsächlich nur den Vortrag der Beschwerdeführerin aufgegriffen und diesen in dem konkreten Verfahren als unerheblich eingestuft hat. Zum anderen fehlt eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob und aus welchen Erwägungen an der gefestigten Rechtsprechung zum Inhalt und zur Reichweite materieller Ausschlussfristen im Falle der Ausübung gemeindlicher Vorkaufsrechte nicht mehr festgehalten werden soll.

2. Dies vorausgeschickt ist die Berufung der Beklagten unabhängig davon unbegründet, auf welchem Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage entscheidungserheblich abgestellt wird.

Gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 3 BauGB steht der Gemeinde ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Grundstücken in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet zu. Die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts liegt dabei im Ermessen der Gemeinde. Sie kann bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen ihr Recht ausüben, sie ist aber dazu nicht verpflichtet (Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, a.a.O., § 24 Rn. 66, § 28 Rn. 29).

Ob die Voraussetzungen dieser Bestimmung gegeben sind, bedarf keiner Entscheidung. Auch braucht der Senat nicht abschließend darauf einzugehen, ob die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtsmissbräuchlich ist und gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstößt, weil die Beklagte die Sanierungssatzung wenige Tage nach Erlass des Bescheides vom 19. Februar 2019 aufgehoben hat. Dagegen spricht, dass die Planungsziele als solche fortbestanden und die Außerkraftsetzung der Satzung offenbar aus dem Grund erfolgte, um nach dem Erlass einer neuen – 2022 tatsächlich beschlossenen – Sanierungssatzung weitere Förderungsgelder zu erhalten.

a) Letztlich sind diese Fragen unerheblich. Denn der von den Klägern angegriffene Bescheid ist bereits formell rechtswidrig, da die Beklagte sie vor der Ausübung des Vorkaufsrechts nicht angehört hat, was einen Verfahrensmangel darstellt, die Anhörung auch nicht ordnungsgemäß nachgeholt wurde und der Verstoß schließlich nicht unbeachtlich ist.

aa) Gemäß § 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz – LVwVfG – i.V.m. § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts handelt es sich um einen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt, so dass die Vorschrift des § 28 Abs. 1 VwVfG anwendbar ist. Eine Anhörung der Kläger hat indes vor Ausübung des Vorkaufsrechts nicht stattgefunden.

Von der Anhörung durfte nicht gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 28 Abs. 2 VwVfG abgesehen werden. Insbesondere scheidet die Annahme einer Gefahr im Verzug im Sinne des § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG aus. Dass sich der Stadtrat der Beklagten nach Eingang der notariellen Kaufvertragsurkunde bei der Verbandsgemeindeverwaltung S… am 21. Dezember 2021 erst am 18. Februar 2019 – drei Tage vor Ablauf der Ausschlussfrist – mit der Ausübung des Vorkaufsrechts befasst hat, obwohl zuvor ausreichend Zeit vorhanden war, den Klägern Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, stellt einen Organisationsmangel dar, der einer Entscheidung ohne Anhörung entgegensteht. Aus dem gleichen Grund fehlt es an einer Eilbedürftigkeit wegen drohender Fristversäumung (§ 28 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG).

bb) Der in der fehlenden Anhörung der Kläger liegende Verfahrensmangel ist nicht nachträglich geheilt worden.

Allerdings kann auch in den Fällen der Ausübung des Vorkaufsrechts eine unterbliebene Anhörung gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden (vgl. VG Neustadt a.d. Weinstr., Urteil vom 11. Januar 2021 – 5 K 250/20.NW –, ESOVGRP; siehe auch Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl. 2022, § 28 Rn. 4). Eine mit der Nachholung der Anhörung verbundene Heilung des Verfahrensfehlers ist indes nur dann anzunehmen, wenn der Sinn der Anhörung noch erreicht werden kann, die Entscheidung anhand der Stellungnahmen der Beteiligten zu überprüfen (vgl. Sachs in Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 45 Rn. 74). Dies setzt voraus, dass die Behörde die Argumente des Beteiligten zur Kenntnis nimmt und sich mit diesen auseinandersetzt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 1982 – 1 C 22.81 –, BVerwGE 66, 111; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. November 2019 – 1 A 10428/ 19.OVG –). Dementsprechend reichen Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren als solche zur Heilung einer zunächst unterbliebenen Anhörung nicht aus (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. Juli 2022, a.a.O.).

Welche Behörde für die Nachholung der Anhörung – insbesondere im Rahmen eines Widerspruchs- oder Klageverfahrens – zuständig ist, regelt § 45 Abs. 2 VwVfG nicht. Da es sich um eine Handlung des Verwaltungsverfahrens handelt, die nur zeitlich mit dem Prozess zusammentrifft, ist dies nicht notwendig die für den Klagegegner prozessbeteiligte Behörde. Vielmehr kommt es auf die Zuständigkeit im Verwaltungsverfahren an, die nach dem Widerspruchsbescheid wieder allein der Ausgangsbehörde zukommt. Hat diese unter Mitwirkung weiterer Stellen zu entscheiden, müssen diese auch bei der Heilung mitwirken. Ferner muss die Nachholung ihrerseits verfahrensfehlerfrei erfolgen (VG Neustadt a.d. Weinstr., Urteil vom 11. Januar 2021, a.a.O.; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 45 Rn. 81).

Unter Berücksichtigung dieser allgemeinen Kriterien hat die Beklagte den Verfahrensverstoß bis zur Entscheidung des Senats nicht wirksam geheilt.

Zuständig für die Ausübung des Vorkaufsrechts war gemeindeintern der Stadtrat der Beklagten. Denn beim Kauf von Grundstücken nach dem Baugesetzbuch, wie hier, ist die Ausübung des Vorkaufsrechts in einer Gemeinde kein dem Orts- bzw. Stadtbürgermeister obliegendes Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne von § 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz – GemO –. Vielmehr ist insoweit die Zuständigkeit des Gemeinderats – hier des Stadtrats – gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 GemO gegeben (vgl. OVG RP, Urteil vom 13. April 2006 – 1 A 11596/05.OVG –, ESOVGRP), da eine Übertragung dieser Angelegenheit auf den Stadtbürgermeister (§ 32 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2, 3. Alt. GemO) nicht stattgefunden hat (vgl. hierzu § 4 der Hauptsatzung der Beklagten vom 14. Juli 2014) und die Voraussetzungen für ein Eilentscheidungsrecht des Stadtbürgermeisters nach § 48 GemO ersichtlich nicht erfüllt sind.

Da der Verfahrensmangel somit darin liegt, dass der Stadtrat der Beklagten die Kläger vor seiner Beschlussfassung am 18. Februar 2019 nicht angehört hatte, wäre dieser Mangel im Widerspruchs- und Klageverfahren nur geheilt worden, wenn sich der Stadtrat nach dem Widerspruch der Kläger erneut mit der Angelegenheit befasst hätte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. Juli 2022, a.a.O.). Die bloße Überprüfung der Ausgangsentscheidung durch die Verbandsgemeindeverwaltung S… – die jedenfalls die Zweckmäßigkeit der Entscheidung des Stadtrats nicht selbstständig überprüfen konnte – reichte nicht aus.

Eine Heilung des Anhörungsmangels durch den Stadtrat der Beklagten ist nicht in der Sitzung vom 26. April 2021 erfolgt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der Rat sich bei dieser Gelegenheit mit den von den Klägern angeführten sozialen Belangen befasst und eine Entscheidung darüber getroffen hat, ob seine bei Erlass des Bescheides über die Ausübung des Vorkaufsrechts angeführten Erwägungen weiterhin aufrechterhalten bleiben sollen.

Hierfür bedarf es aus Gründen der Rechtsklarheit und -sicherheit regelmäßig eines Ratsbeschlusses, aus dem unter Würdigung des Vortrags von Verkäufer und Käufer hinreichend deutlich hervorgeht, welche Überlegungen für das Gremium letztlich ausschlaggebend gewesen sind. Nur auf diese Weise wird der von der Verfügung Betroffene in die Lage versetzt, wirksam seine Rechte zu verfolgen, und den Gerichten ermöglicht, einen in Ausführung des Beschlusses ergangenen Verwaltungsakt auf seine Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

Die von dem Stadtrat der Beklagten gefassten Beschlüsse genügen diesen Anforderungen nicht. Bereits aus dem zu Tagesordnungspunkt 12 der vorgenannten Ratssitzung verfassten Sitzungsprotokoll folgt, dass der Rat ausschließlich das im Schreiben des damaligen Bevollmächtigten der Kläger vom 9. April 2021 enthaltene Vergleichsangebot gewürdigt und nach seiner Ablehnung beschlossen hat, den Klägern stattdessen ein Verkaufsangebot in Höhe von 120.000 Euro zu unterbreiten.

Die im Verhandlungstermin vor dem Senat vorgelegte Beschlussvorlage zur Sitzung vom 26. April 2021 bestätigt diese Einschätzung. Der darin enthaltene Verweis darauf, die Kläger hätten Widerspruch eingelegt und als Begründung vorgetragen, dass der Kaufpreis nur deshalb so niedrig vereinbart worden sei, um der befreundeten Käuferin, mithin der Beigeladenen, einen behindertengerechten Umbau zu ermöglichen, ist unerheblich. Diese Formulierung beinhaltet lediglich die Wiedergabe eines Teils des Beteiligtenvorbringens, ohne dass damit die vorangegangene Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts noch einmal überdacht werden sollte. Auch die sich anschließenden Passagen der Vorlage führen zu keinem für die Beklagte günstigeren Ergebnis. Wiedergegeben wird der Vergleichsvorschlag, gefolgt von der Empfehlung der Verbandsgemeindeverwaltung, auf den Vorschlag einzugehen, sowie einem dahingehenden Beschlussvorschlag. Eine inhaltliche Befassung mit dem Vorbringen der Kläger lässt sich demgegenüber nicht ansatzweise feststellen. Hierfür bestand vor dem Hintergrund, dass nur über eine einvernehmliche Verfahrensbeendigung entschieden werden sollte, zudem kein Anlass.

Die fehlende Anhörung durch den Stadtrat der Beklagten konnte nach allem mangels Zuständigkeit auch nicht durch eine Anhörung des Kreisrechtsausschusses des Westerwaldkreises als Widerspruchsbehörde geheilt werden.

Eine Nachholung der fehlenden Anhörung durch die Widerspruchsbehörde wäre unabhängig davon nur dann möglich, wenn und soweit dadurch der gleiche Zweck erreicht werden kann wie bei einer Anhörung durch die Ausgangsbehörde (vgl. VG Neustadt a.d. Weinstr., Urteil vom 11. Januar 2021, a.a.O.). Das ist vorliegend indes nicht der Fall. Denn die Ausübung des Vorkaufsrechts stellt eine kommunale Selbstverwaltungsangelegenheit dar (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 28 Rn. 107), die ein Rechtsausschuss gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO – nur auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen darf. Demgegenüber hat der Kreisrechtsausschuss durch die Feststellung, dass städtebauliche Gründe deutlich überwiegen würden, eigenes Ermessen ausgeübt, wozu er nicht berechtigt war.

cc) Der Anhörungsmangel ist schließlich nicht nach § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 46 VwVfG unbeachtlich. Es ist nicht offensichtlich, dass er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Bei Entscheidungen, die der Behörde, wie vorliegend, einen Ermessensspielraum einräumen, kann grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden, dass es bei Beachtung des Verfahrensrechts zu einer anderen Entscheidung gekommen wäre (vgl. Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Auflage 2020, § 46 Rn. 10, 12a).

3. Der Bescheid vom 19. Februar 2019 ist darüber hinaus materiell rechtswidrig, da die Beklagte das ihr bei der Ausübung des Rechts auf Ausübung des Vorkaufsrechts eingeräumte Ermessen zu Lasten der Kläger fehlerhaft ausgeübt hat.

Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt deswegen rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Ein Ermessensfehler liegt zunächst vor, wenn die Behörde überhaupt kein Ermessen ausgeübt hat (sog. Ermessensausfall oder -nichtgebrauch), wenn sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschreitet (sog. Ermessensüberschreitung), wenn sie nicht alle nach Lage des Falles betroffenen Belange in ihre Ermessensentscheidung eingestellt, sie ihre Entscheidung also auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage getroffen hat (sog. Ermessensdefizit), und schließlich wenn von dem durch die Befugnisnorm eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist, die Behörde sich mithin von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen oder ein Belang willkürlich falsch gewichtet (sog. Ermessensfehlgebrauch) worden ist (vgl. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, § 114 Rn. 14 ff.).

Im vorliegenden Fall liegt zwar kein Ermessensausfall oder -nichtgebrauch vor – also der Fall, dass die Behörde verkennt, dass sie ein Ermessen hat –, der streitgegenständliche Bescheid leidet jedoch an einem Ermessensdefizit, denn die Beklagte hat wesentliche Belange der Kläger nicht in ihre Entscheidung eingestellt. Im Einzelnen gilt:

Die Behörde muss als Voraussetzung ihrer Entscheidung bzw. ihres Handelns in einem ersten Schritt alle dafür vom Zweck der Ermächtigung her relevanten Tatsachen umfassend sowie zutreffend ermitteln und bei der Entscheidung alle Ergebnisse dieser Ermittlungen sowie alle sonst einschlägigen wesentlichen Gesichtspunkte in die Beurteilung einstellen. In einem zweiten Schritt ist sodann das „Für und Wider“ von ihr abzuwägen, wobei die tragenden Erwägungen erkennbar sein müssen. Übersieht sie einen wesentlichen Gesichtspunkt, so sind ihre Ermessenerwägungen unvollständig und rechtswidrig. Nach dem gesetzlichen Entscheidungsprogramm hat die Behörde dabei sowohl die öffentlichen Belange, die im Zweck des ermächtigenden Gesetzes liegen, als auch die betroffenen privaten Belange in ihrer Betrachtung zu berücksichtigen. Sie ist indes nicht verpflichtet, alle nur erdenklichen Gesichtspunkte vollständig zu erfassen (vgl. Schübel-Pfister in Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 114 Rn. 24 f. m.w.N.).

Darauf, dass im Zeitpunkt des Erlasses des angegriffenen Bescheides die privaten Interessen der Kläger keinen Niederschlag in der zivilrechtlichen Kaufvertragsurkunde vom 18. Dezember 2018 gefunden haben, kommt es – anders als die Beklagte und ihr folgend der Kreisrechtsausschuss meinen – nicht an. Die Behörde ist bei der Geltendmachung eines Vorkaufsrechts gehalten, sämtliche ins Gewicht fallenden Belange eines Beteiligten unabhängig davon zu ermitteln, ob diese in einem notariellen Vertrag erwähnt worden sind.

Ist für die Entscheidung über die Ausübung des Rechts zur Ausübung des Vorkaufsrechts im Innenverhältnis einer kommunalen Gebietskörperschaft der Gemeinderat zuständig, so hat dieser auch das der Gemeinde eingeräumte Ermessen auszuüben. Insofern gelten die gleichen Kriterien wie vorstehend festgestellt. Unbeachtlich sind im Prozess nachgeschobene Ermessenserwägungen (vgl. § 114 Satz 2 VwGO), sofern diese nicht auf einer Befassung des Gemeinderats beruhen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20. Juli 2022, a.a.O.).

Diesen rechtlichen Maßstäben wird die Ermessensentscheidung der Beklagten nicht gerecht. Denn ihr Stadtrat hat sich weder im streitgegenständlichen Bescheid noch, wie gezeigt, in seiner Sitzung vom 26. April 2021 mit den als wesentlich zu qualifizierenden sozialen Belangen der Kläger auseinandergesetzt bzw. diese sind in die Abwägung überhaupt nicht eingeflossen, was schlicht daran liegt, dass die Beklagte ihrer Pflicht zur Anhörung der von dem Verwaltungsakt Betroffenen nicht entsprochen hat. Erst recht hat der Stadtrat die relevanten Belange nicht abgewogen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht der Billigkeit gemäß § 162 Abs. 3 VwGO, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt, da sie keinen eigenen Antrag gestellt und sich daher keinem Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 47, 52 GKG auf 64.000 Euro festgesetzt. Er entspricht der erstinstanzlichen Festsetzung, gegen die Einwände nicht erhoben worden sind.