Anfechtung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts

1. Der Abtrag auf gerichtliche Entscheidung der Beteiligten zu 1) und 2) wird abgelehnt.

2. Die Gerichtskosten haben die Beteiligten zu 1) und 2) jeweils zur Hälfte zu tragen. Ihre außergerichtlichen Kosten tragen die Beteiligten zu 1) bis 3) jeweils selbst.

3. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Die Beteiligten zu 1) und 2) wenden sich gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beteiligte zu 3) an dem Grundstück K.Stieg (Flurstück ) der Gemarkung S.; im Folgenden: Vorkaufsgrundstück).

Die Beteiligte zu 1) ist Eigentümerin des Vorkaufsgrundstücks, welches derzeit mit einem eingeschossigen Gebäude bebaut ist, das zu Wohnzwecken genutzt wird. Das Vorkaufsgrundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans S. 11 vom 23. Februar 1965, der die Grundstücke westliche des K.Stiegs, darunter das Vorkaufsgrundstück, als Gewerbegebiet mit maximal zwei Vollgeschossen, einer Grundflächenzahl von 0,5 und einer Geschossflächenzahl von 0,8 festsetzt. Es liegt zudem im Geltungsbereich der Verordnung über die Begründung eines Vorkaufsrechts beiderseits H. Chaussee im Bereich der AKN-Haltestellen B. und S. sowie der geplanten S-Bahnhaltestelle S.-Süd (Vorkaufsrechtsverordnung Magistrale H. Chaussee; im Folgenden auch: Vorkaufsrechtsverordnung) vom 29. September 2020.

Mit notariell beurkundetem Kaufvertrag vom 17. Mai 2022 (UVZNr. des Notars Dr. J. B.), der der Beteiligten zu 3) nach ihren Angaben am 23. Mai 2022 zuging, veräußerte die Beteiligte zu 1) das Vorkaufsgrundstück mit allen Bestandteilen und Zubehör für einen Kaufpreis von 1.150.000,00 Euro an die Beteiligte zu 2). Der Vertrag stand unter den aufschiebenden Bedingungen der Vorlage der schriftlichen Finanzierungsbestätigung der Käuferbank sowie der Bestätigung des von der Käuferin beauftragten Gutachterlabors, dass der Kaufgegenstand nicht mit schädlichen Bodenverunreinigungen belastet ist. Am 14. Juni 2022 übersandte der Notar der Beteiligten zu 3) eine Abschrift der Eigenurkunde zur Urkunde vom 17. Mai 2022, mit der er feststellte, dass die aufschiebenden Bedingungen eingetreten seien, dies habe ihm die Käuferin am 30. Mai 2022 und 9. Juni 2022 bestätigt.

Die Beteiligte zu 3) teilte den Beteiligten zu 1) und 2) mit Schreiben vom 24. Juni 2022 mit, dass sie erwäge, hinsichtlich des Grundstücks K.Stieg das ihr gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. der Vorkaufsrechtsverordnung zustehende Vorkaufsrecht auszuüben. Ziel des Vorkaufsrechts sei, die nach heutigen Maßstäben untergenutzten, aber entwicklungsfähigen Flächen im Bereich der Vorkaufsrechtsverordnung einer Entwicklung zuzuführen. Hierzu sei der Zugriff der F. u. H. H1 auf diese Flächenpotentiale notwendig. Sie wies darauf hin, dass die Gemeinde nach § 28 Abs. 3 BauGB den zu zahlenden Betrag nach dem Verkehrswert des Grundstücks bestimmen könne, wenn der vereinbarte Kaufpreis den Verkehrswert überschreite. Dies werde derzeit geprüft.

Die Beteiligte zu 2) erklärte daraufhin, dass sie das Bestandsgebäude abreißen und einen Beherbergungsbetrieb für Gewerbekunden errichten wolle. Appartementhotels seien von einem Gericht als Gewerbe eingestuft worden. Sie reichte weiter Unterlagen zur Beantragung eines Bauvorbescheids für die Errichtung eines Appartementhotels „for business only“ (sic) ein. Dieses soll demnach auf zwei Vollgeschossen zuzüglich „Staffelgeschoss“ unter anderem 64 Appartements mit eigenem Bad beinhalten, die überwiegend zwischen 12 und 19 m2 groß sind (einschließlich Bad). Die Appartements sollen mit einer Pantryküche, einem Bett und einem Tisch mit zwei Stühlen ausgestattet sein. Weiter soll das Gebäude über einen ca. 80 m2 großen Frühstücksraum, einen Fitnessraum und einen Saunabereich verfügen. In der Tiefgarage sind unter anderem Stellplätze vorgesehen. Laut Betriebsbeschreibung sollen die Zimmer nur von auswärtigen Monteuren, Handwerkern oder anderen Gewerbekunden gebucht werden. Im Durchschnitt blieben die Gäste 6-10 Tage. Die Anreisen erfolgten in der Regel montags, an diesem Tag werde eine mobile Rezeption aufgebaut. Eine Rechnung werde wöchentlich ausgestellt. Die Anlage werde von einem Hausmeisterpaar betreut, das 24 Stunden pro Tag erreichbar sein soll. Die Beteiligte zu 3) erklärte hierzu mit Schreiben vom 18. Juli 2022 unter anderem, dass es sich um eine wohnartige Nutzung und damit um eine Fremdnutzung handele, die den Zielen der Vorkaufsrechtsverordnung entgegenstehe.

Mit Datum vom 25. Juli 2022 erstellte die Geschäftsstelle des Gutachterausschusses eine Wertbeurteilung betreffend das Vorkaufsgrundstück, in dem sie einen Verkehrswert von ca. 830.000 Euro zum Wertermittlungsstichtag 17. Mai 2022 ermittelte. Hierzu legte sie unter anderem zugrunde, dass der Nutzerkreis der derzeitigen Bebauung stark eingeschränkt sei, weil der Ausbau des Dachgeschosses zu Wohnzwecken 1981 nur als Betriebswohnung für Aufsichtspersonen genehmigt worden sei. Aufgrund dessen sowie des schlechten baulichen Zustands halte sie die derzeitige Bebauung für nicht nachhaltig und unterstelle zur Wertermittlung eine alternative Nutzung. Sie ermittele daher den Bodenwert unter Berücksichtigung von Freilegungskosten. Angesichts der Grundstücksgröße handele es sich um einen typischen Produktions- und Logistikstandort, so dass ein Bodenrichtwert zum 1.1.2022 von 430 EURO/m2 anzusetzen sei. Eine konjunkturelle Anpassung an die Marktverhältnisse bis 1. April 2022 sei nach ihren Erkenntnissen nicht erforderlich. Die Freilegungskosten schätze sie auf 35.000 EURO bzw. 25 EURO/m3 Brutto-Rauminhalt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Wertbeurteilung Bezug genommen.

Mit an die Beteiligte zu 1) gerichtetem Bescheid vom 1. September 2022 übte die Beteiligte zu 3) das ihr gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. der Vorkaufsrechtsverordnung zustehende Vorkaufsrecht hinsichtlich des Vorkaufsgrundstücks aus und setzte den zu zahlenden Kaufpreis gemäß § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB auf den Verkehrswert des Grundstücks in Höhe von 830.000 Euro fest.

Die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts lägen vor. Es bestünden keine Zweifel an der Wirksamkeit der Vorkaufsrechtsverordnung. Bereits zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses seien städtebauliche Maßnahmen in Betracht gezogen worden. Die Verordnung diene den mit der Entwicklung der Magistrale H. Chaussee verfolgten Zielen. Bei allen entwickelten planerischen Vorstellungen zu dem Grundstück handele es sich um dieselbe Zielrichtung, nämlich die ernsthafte Erwägung der grundlegenden Verdichtung der Nutzung auf der Fläche sowie die Verhinderung einer Fremdnutzung. Die Planvorstellungen der F. und H. H1 ergäben sich aus der Begründung der Vorkaufsrechtsverordnung. Diese sei auch erforderlich. Sie diene der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung in den Bereichen zwischen der H. Chaussee und der AKN-Bahntrasse sowie dem Gewerbe- und Industriegebiet S.-West. Die F. und H. H1 könne die städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen nur vorantreiben, wenn die hierfür benötigten Flächen zur Verfügung stünden. Die betroffenen Grundstücke stünden überwiegend im Privateigentum. Ihre Veräußerung stehe der Verwirklichung der angestrebten städtebaulichen Ziele entgegen, wenn sie auf Nutzungsabsichten gerichtet seien, die diesen Zielen widersprechen. Diese Gefahr werde sowohl in der Bestandsbebauung als auch in Kenntnis der beabsichtigten Bebauung mit einem Appartementhotel gesehen. Eine als Fehl- bzw. Unternutzung zu wertende Bestandssituation würde hier nicht nur eine lageangemessene und plankonforme städtebauliche Entwicklung dauerhaft hemmen, sondern sich durch die Neubebauung auch dauerhaft verfestigen.

Zur Ausübung des Vorkaufsrechts wiederholte die Beteiligte zu 3) im Wesentlichen die Ausführungen aus der Senatsdrucksache Nr. 2020/…. Im Rahmen der Magistralenentwicklung sei unter anderem das Gewerbe- und Industriegebiet S.-West als untergenutzte, aber entwicklungsfähige Fläche identifiziert worden. Um das anhaltende Wachstum der Stadt planerisch zu bewältigen und Flächenpotentiale für Wohnen und Gewerbe aktivieren zu können, sei eine verstärkte Innenentwicklung erforderlich. Dazu müsse der Stadt Zugriff auf Flächen unter anderem im Geltungsbereich des Bebauungsplans S. 11 ermöglicht werden, um – abhängig von der tatsächlichen Entwicklungsreife – sukzessive auch Änderungen des geltenden Planrechts und die Schaffung von neuem Planrecht zu prüfen und umzusetzen. Das Gewerbe- und Industriegebiet S.-West, in welchem das Vorkaufsgrundstück liege, weise eine sehr geringe städtebauliche Dichte und eine überwiegend ein- bis zweigeschossige Bebauung auf. Auch die derzeitige Parzellierung schränke eine den städtebaulichen Entwicklungspotenzialen entsprechende Auslastung und Umstrukturierung im Sinne einer Verdichtung und Flächeneffizienz ein. Mit der Vorkaufsrechtsverordnung könnten die vorhandene gewerbliche Nutzung gesichert und das Gewerbe und die Industrie in H1 gestärkt werden. Fremdnutzungen im Industrie- und Gewerbestandort könnten langfristig reduziert und Flächen intensiviert genutzt werden. Außerdem könnten durch den Ankauf von Gewerbe- und Industrieflächen wichtige Angebote für die Wirtschaftsförderung geschaffen und eine bessere Angebotsqualität gewährleistet werden. Das Gewerbegebiet S.-West sei eines der größten zusammenhängenden Gewerbegebiete im Bezirk E. und werde überwiegend durch klassische gewerbliche Betriebe genutzt, insbesondere entlang des K.Stiegs fänden sich aber auch Fremdnutzungen. Es gelte, den Bereich, in dem Gewerbe- und Industrieunternehmen mangels angrenzender schützenswerter Nutzung wenigen Restriktionen ausgesetzt seien, zu schützen und weiter zu qualifizieren. Auch das Gewerbeflächenentwicklungskonzept 2018 für den Bezirk E. habe das Ziel, das Gewerbe in diesem Gebiet weiter standortgerecht zu entwickeln und Fremdnutzungen langfristig zu reduzieren. Im Leitbild „E. 2040 – Zukunft. Lebenswert. Gestalten.“ sei das Gewerbegebiet als Gewerbeschwerpunkt kategorisiert, dort sei vorgesehen, dass die gewerbliche Struktur erhalten und die Nutzungsintensität dichter werden solle. Das Vorkaufsgrundstück sei mit einem eingeschossigen Einfamilienhaus bebaut und daher unter- und fremdgenutzt. Die Zweckbestimmung des von der Beteiligten zu 2) geplanten Appartementhotels sei mit den von der F. u. H. H1 angestrebten städtebaulichen Entwicklungen nicht vereinbar. Weil die Appartements mit Kochnischen ausgestattet sein sollen, läge eine wohnartige Nutzung vor, da der Aufenthalt längerfristig und der Erholung dienlich sein könne. Dies stelle eine den Zielen entgegenstehende Fremdnutzung dar. Ziel der Ausübung des Vorkaufsrechts sei, das Vorkaufsgrundstück einer gewerblichen Nutzung zuzuführen, um eine Verdrängung des Gewerbes in diesem Gebiet durch gewerbefremde Nutzungen zu vermeiden und damit den Erhalt des gewerblichen Standorts dauerhaft zu sichern. Der Ankauf trage, gemeinsam mit der Arrondierung von angrenzenden Flurstücken, zur Förderung der beschriebenen städtebaulichen Entwicklung bei.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei durch das Allgemeinwohl gerechtfertigt. Die genannten Ziele seien zum Vorteil der Allgemeinheit. Durch den Erwerb des Vorkaufsgrundstücks würden die Umsetzung der Ziele der Magistralenentwicklung wesentlich erleichtert und eine zukunftsgerichtete, ausschließlich dem Vorteil der Allgemeinheit dienende Stadtentwicklung vorangetrieben. Die F. u. H. H1 werde in die Lage versetzt, die beabsichtigte Fremdnutzung zu verhindern. Auch die vorgesehene Intensivierung der Nutzung des Grundstücks werde durch das Wohl der Allgemeinheit gedeckt. Grund und Boden seien in H1 ein knappes Gut. Untergenutzte Flächen müssten einer besseren Ausnutzung zugeführt werden, um die steigenden Bedarfe abzudecken. Im Bezirk E. stünden kaum noch Liegenschafts- und Konversionsflächen zur Verfügung. Strategische Flächenankäufe, auch für gewerbliche und industrielle Nutzungen, seien daher von besonderer Bedeutung für eine geordnete städtebauliche Entwicklung.

Ein Abwendungsrecht bestehe nicht. Die Schließung einer Abwendungsvereinbarung sei nicht weiterverfolgt worden. Die Beteiligte zu 2) wolle ausschließlich ein Appartementhotel betreiben und habe im Anhörungsverfahren erklärt, im Falle der Ausübung des Vorkaufsrechts auf ein Grundstück in P. ausweichen zu wollen. Sie habe kein Interesse an einer anderweitigen Entwicklung des Grundstücks gezeigt. Ausschlusstatbestände nach § 26 BauGB seien nicht erfüllt. Insbesondere widerspreche die derzeitige wohnbauliche Nutzung dem geltenden Planrecht sowie den Zielen der städtebaulichen Entwicklung des Gebiets.

Die F. u. H. H1 werde das Vorkaufsgrundstück entsprechend den Zielen der städtebaulichen Maßnahme „Entwicklung der Magistrale H. Chaussee“ verwenden. Zum heutigen Zeitpunkt sei damit zu rechnen, dass es durch eine angestrebte Arrondierung mit angrenzenden Flurstücken langfristig die Flächengröße für wirtschaftsförderungsfähige Nutzungen erlange. Die lageadäquate Entwicklung resultiere daher aus der zukünftigen Verfügungsmöglichkeit über weitere benachbarte Grundstücke. In der Senatsdrucksache Nr. 2020/… werde dargelegt, dass z.B. bei schmalen Einfamilienhausgrundstücken das mitunter mehrjährige Abwarten einer Verfügungsmöglichkeit über benachbarte Grundstücke erforderlich sein könne.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts erfolge ermessensfehlerfrei und sei verhältnismäßig. Die Belange der Beteiligten zu 1) und 2) müssten hinter die öffentlichen Belange zurücktreten. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei geeignet, die städtebaulichen Entwicklungsziele zu erreichen, da die Unternutzung des Grundstücks behoben und seine Fehlentwicklung verhindert werden könne. Ein weniger belastendes, gleich wirksames Mittel sei nicht ersichtlich. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei schließlich angemessen. Auf Seiten der Käuferin habe lediglich eine Erwerbschance bestanden, die von vornherein durch das Vorkaufsrecht belastet und daher nicht schutzwürdig gewesen sei. Die Verkäuferin habe Veräußerungsabsicht gehabt, so dass der Eigentumsverlust keine Beeinträchtigung ihrer Interessen darstelle. Die Beeinträchtigung der freien Wahl der Vertragspartnerin wiege nicht schwerer als das öffentliche Interesse an der Umsetzung der städtebaulichen Entwicklungsziele.

Da der Kaufpreis den ermittelten Verkehrswert um 320.000 Euro (ca. 38,55 %) überschreite, mache sie von ihrem Ermessen zur Herabsetzung des zu zahlenden Betrags Gebrauch. Die Preislimitierung diene dem legitimen Zweck, die F. u. H. H1 vor der Aufzwingung überhöhter Preise zu schützen. Dem Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit komme Vorrang gegenüber einer privatrechtlichen Gewinnmaximierung bei Grundstücksgeschäften zu, wie die Streichung der Voraussetzung einer „dem Rechtsverkehr erkennbaren deutlichen Überschreitung“ des Verkehrswerts zeige. Hier sei angesichts der deutlichen Abweichung vom Verkehrswert anzunehmen, dass es sich um einen spekulativen Kaufpreis handele, vor dem die Gemeinde geschützt werden solle. Die Interessen der Verkäuferin müssten dahinter zurückstehen, zumal sie diese durch Rücktritt gemäß § 28 Abs. 3 Satz 2 BauGB wahren könne.

Der Bescheid wurde der Beteiligten zu 1) am 3. September 2022 zugestellt. Die Beteiligte zu 3) übersandte zudem an die Beteiligte zu 2) eine Kopie des Bescheides mit einem mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenem Anschreiben, die dieser ebenfalls am 3. September 2022 zugestellt wurden.

Mit Schreiben ihrer jetzigen Prozessbevollmächtigten vom 14. September 2022, der Beteiligten zu 3) per E-Mail am selben Tag zugegangen, erklärte die Beteiligte zu 2), das Vorkaufsrecht abwenden zu wollen. Sie gebe daher die Verpflichtungserklärung ab, das Vorkaufsgrundstück maßnahmenentsprechend zu nutzen. Eine Fremdnutzung werde nicht erfolgen. Sie versichere, dass die bisherige Wohnnutzung nicht weitergeführt werden solle. Geplant sei eine gewerbliche Nutzung durch ein Appartementhotel, auf die eingereichten Unterlagen werde Bezug genommen. Diese Nutzung stelle keine Wohnnutzung, sondern eine gewerbliche Nutzung dar. Auch einer Unternutzung werde entgegengewirkt. Das geplante Vorhaben sehe, insbesondere durch die Tiefgarage, eine deutlich höhere Ausnutzung des Grundstücks vor. Das Vorhaben entspreche dem angeführten Leitbild „E. 2040“, wonach das Gewerbegebiet S.-West einen Gewerbeschwerpunkt haben solle. Es sei zudem auf eine Reduktion des Verkehrs ausgerichtet. Es treffe nicht zu, dass sie bei Ausübung des Vorkaufsrechts auf ein Grundstück in P. ausweichen wolle. Die ihr vor Erlass des Bescheids mitgeteilten Informationen seien nicht ausreichend und irreführend gewesen, da sie davon ausgegangen sei, dass das Vorkaufsrecht definitiv ausgeübt werde.

Hierzu hat die Beteiligte zu 3) mit Schreiben vom 6. Oktober 2022 mitgeteilt, dass das Vorkaufsrecht einer Abwendung nicht zugänglich sei. Die Beteiligte zu 2) sei nicht in der Lage, das Grundstück entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen zu nutzen. Die im Wesentlichen angestrebte qualitativ höherwertige gewerbliche Nutzung durch Arrondierung mit angrenzenden Flächen sei ihr tatsächlich unmöglich. Aufgrund der mittel- bis langfristigen Zeitperspektive sei die genaue Nachnutzung für das Grundstück außerdem noch nicht mit hinreichender Sicherheit bestimmbar. Wegen des nicht genügend konkretisierten Planungsstandes bestehe kein Abwendungsrecht. Bis die Zweckbestimmung erreicht sei, sei eine Zwischennutzung durch einen kleinen Gewerbebetrieb, insbesondere Handwerksbetrieb, denkbar. Im Übrigen entspreche die geplante Nutzung nicht den städtebaulichen Zielen der Vorkaufsverordnung. Es handele sich sowohl um eine Fremd- als auch um eine Unternutzung. Restriktionen für die Weiterentwicklung des Standorts durch angrenzende schützenswerte Nutzungen, wie Hotels oder andere Wohnnutzungen, seien zu vermeiden. Wegen seiner besonderen Lage sei Hauptzweck dieses Gewerbe- und Industriestandorts die Ansiedlung von Betrieben, die aufgrund ihres Störgrads in anderen Bereichen nicht zugelassen werden könnten. Eine Hotelnutzung stehe dieser Gebietsverträglichkeit entgegen und hemme dauerhaft eine lageangemessene und plankonforme städtebauliche Entwicklung. Gemäß dem Gewerbeflächenentwicklungskonzept 2018 für den Bezirk E. handele es sich um ein klassisches und vitales Gewerbegebiet, in dem überwiegend klassische Gewerbenutzungen vorhanden seien. Das Ziel der Umstrukturierung untergenutzter Bereiche durch eine höhere bauliche Dichte solle vornehmlich durch die Reduzierung gewerbefremder Nutzungen, ein höheres Bauvolumen sowie eine mehrgeschossige Bebauung erreicht werden. Mit diesen Zielen seien die Planungen der Beteiligten zu 2) nicht konform. Es liege auch noch kein Vorbescheids- oder Bauantrag vor, erst in diesem Verfahren werde die Genehmigungsfähigkeit geprüft. Da derzeit noch keine Hotelnutzung in dem Gebiet zu verzeichnen sei, sei es planungsrechtlich als besonders schützenswert einzustufen, da eine wohnähnliche Nutzung den gewerblich geprägten Charakter verändern könne.

Mit an die S.-Immobilien-K.Stieg-GbR gerichtetem Bauvorbescheid vom 21. Juni 2023 ist die Frage, ob auf dem Grundstück K.Stieg ein Appartementhotel in gewerblicher Vermietung mit Tiefgarage und Souterrain errichtet werden darf, bejaht worden. Unter der Voraussetzung, dass keine sonstigen planungsrechtlichen Befreiungen durch die Planung hervorgerufen werden, sei die Errichtung eines rein gewerblichen Beherbergungsbetriebs (Vermietung der Appartements < 3 Monate) mit Tiefgarage und Souterrain im ausgewiesenen Gewerbegebiet zulässig. Es ist darauf hingewiesen worden, dass die Entscheidung nicht die Prüfung des § 15 BauNVO beinhalte.

Bereits am 4. Oktober 2022 haben die Beteiligten zu 1) und 2) einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt. Zur Begründung tragen sie vor, dass bereits die Anhörung fehlerhaft gewesen sei, weil aus dem Anhörungsschreiben keine Gründe für die beabsichtigte Ausübung des Vorkaufsrechts hervorgegangen seien. Die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für eine Vorkaufsrechtssatzung seien nicht erfüllt. Es seien keine städtebaulichen Maßnahmen konkret in Betracht gezogen worden. Aus der Vorkaufsverordnung selbst ergäben sich keine solchen Maßnahmen, da diese nicht begründet sei. Die Senatsdrucksache Nr. 2020/… weise lediglich planerische Ziele aus, aber keine konkreten städtebaulichen Maßnahmen zu ihrer Durchsetzung. Das Ziel der Errichtung einer Schule sei als einzelnes Bauprojekt unzulässig, im Übrigen werde die Eignung des K.Stiegs für die Einrichtung einer Schule bezweifelt. Festzuhalten sei, dass das Vorhaben der Beteiligten zu 2) eine von der Vorkaufsverordnung vorgesehene Gewerbenutzung mit einer höheren baulichen Dichte darstelle. Soweit die Änderung des bestehenden Planrechts vorgesehen sei, beziehe sich dies ausdrücklich nur auf einen ausdrücklich vorgesehenen Geltungsbereich an und in der Umgebung der Magistralen sowie der zukünftigen S-Bahnhaltestellen. Das Vorkaufsgrundstück befinde sich aber weder an oder in der Umgebung der Magistrale noch in der Nähe der zukünftigen S-Bahnhaltestelle. Soweit die Beteiligte zu 3) auf die mit der Entwicklung der Magistrale H. Chaussee verfolgten Ziele abstelle, fehle es an einer Planungsentscheidung, in der diese zum Ausdruck gebracht würden. Es bleibe unklar, wie die Beteiligte zu 3) aus dem „Leitbild E. 2040“ sowie den „Leitlinien“ Aussagen zum Ankauf von Grundstücken herauslese, da die Begriffe „Vorkaufsrecht“ und „ankaufen“ dort nicht fielen. Das „Leitbild E. 2040“ stelle zwar wohl ein Planungsinstrument dar, es sei jedoch nicht flächengenau, sondern gebe nur eine grobe Richtung vor, die in weiteren Planungsprozessen konkretisiert werden müsse. Es enthalte keine konkreten städtebaulichen Maßnahmen. Auch die „Leitlinien“ seien wohl ein Planungsinstrument, sähen aber ebenfalls keine konkreten städtebaulichen Maßnahmen vor. Das dort vorgesehene „Instrument“ im Hinblick auf die Quartiersdichte sei keine solche Maßnahme, weil lediglich im Rahmen von Baugenehmigungsverfahren die bestehenden Vorschriften ausgereizt werden sollten. Das Ziel einer dichteren Bebauung werde auch durch das Vorhaben der Beteiligten zu 2) erreicht. Die genannten Möglichkeiten zu baulichen Ergänzungen im Rahmen des vorhandenen oder zukünftigen Bau- und Planungsrechts insbesondere entlang der Magistralen stellten keine konkreten städtebaulichen Maßnahmen dar. Auf welche planerische Entscheidung die Beteiligte zu 3) das Ziel der Ermöglichung höherwertiger gewerblicher Nutzungen durch das Zusammenlegen mit angrenzenden Flächen zurückführe, sei unklar. Die Beteiligte zu 3) trage zuletzt selbst vor, dass derzeit städtebauliche Maßnahmen lediglich geprüft würden. Ihr Vortrag bleibe vage. So werde nicht genannt, für welche Betriebe bzw. Nutzungen das Gebiet gesichert werden solle. Dieses sei bereits bisher als Gewerbegebiet planungsrechtlich gesichert. Eine Industrienutzung würde dem geltenden Planungsrecht widersprechen. Eine offenbar geplante Flächenarrondierung, die allein durch Flächenankauf erfolgen solle, sei daher keine städtebauliche Maßnahme. Es könne nicht richtig sein, dass mit dem Vorkaufsrecht eine geplante planungsrechtlich zulässige Bebauung verhindert werden, damit würde der weiterhin geltende Bebauungsplan S. 11 unterhöhlt. Das Vorkaufsrecht könne nicht geltendes Bauplanungsrecht außer Kraft setzen. Aus diesen Gründen sei das Vorkaufsrecht hier unzulässig als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung eingesetzt worden.

Weiter lägen die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht vor. Diese sei nicht aus Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Sie sei nicht erforderlich, um die von der Beteiligten zu 3) genannten städtebaulichen Ziele – im Wesentlichen eine stärkere Verdichtung durch Ausschluss von Fremd- und Unternutzungen sowie die Zusammenlegung mit angrenzenden Grundstücken – zu erfüllen, da diese auch durch das geplante Bauvorhaben der Beteiligten zu 2) erreicht würden. Die Ablehnung der Abwendungserklärung sei daher rechtswidrig gewesen. Das Verwaltungsgericht H1 (Urt. v. 29.9.2006, 11 K 775/06) habe ein vergleichbares Bauvorhaben ausdrücklich nicht als Wohnnutzung, sondern als gewerbliche Nutzung angesehen. Entscheidend sei, dass Räume an Fremde vermietet würden, die ihre Wohnung an einem anderen Ort hätten, und das Ende des Mietverhältnisses zeitlich fixiert sei oder vom Eintritt einer Bedingung abhänge, deren Eintritt in naher Zukunft gewiss sei. Ein für Wohnen erforderliches Mindestmaß an Abgeschlossenheit der räumlichen Verhältnisse zur eigenständigen Gestaltung des häuslichen Lebens liege bei der Übernachtung in einem Raum, in dem sich die persönliche Habe im Wesentlichen auf den Kofferinhalt beschränke, nicht vor. Zudem würden Nebenleistungen erbracht in Form von Endreinigung und Zurverfügungstellen von Bettwäsche und sei der Firmenzweck gewerblich ausgerichtet. Die Einordnung als Gewerbebetrieb werde durch die zwischenzeitliche positive Bescheidung ihres Vorbescheidsantrags bestätigt. Die durch den Bebauungsplan festgesetzten Grund- und Geschossflächenzahlen würden durch das Vorhaben fast vollständig ausgenutzt. Eine weitergehende Verdichtung sei derzeit planungsrechtlich nicht zulässig, dies könne nicht zu Lasten der Beteiligten zu 2) bewertet werden. Diese sei zudem zu einer höheren Verdichtung bereit, die über eine Befreiung von den Festsetzungen zu erreichen sei. Die Zusammenlegung mit angrenzenden Grundstücken könne durch die Beteiligte zu 3) nicht in absehbarer Zeit erfüllt werden. Die Nachbargrundstücke K.Stieg,, und befänden sich seit Jahrzehnten in Familienbesitz, was auf absehbare Zeit so bleiben werde. Auch insoweit liege daher eine unzulässige Bodenbevorratung vor. In Bezug auf die Ziele der Errichtung einer Schule und des Ausbaus eines grünen Wegenetzes habe die Beteiligte zu 3) nicht dargestellt, wie sie diese in absehbarer Zeit mittels städtebaulicher Maßnahmen erreichen wolle. Soweit ein Abwendungsrecht mangels nicht ausreichend konkretisierter städtebaulicher Ziele ausgeschlossen sein solle, stelle die Beteiligte zu 3) sich in Widerspruch zu ihrem eigenen Vortrag, der ebenfalls keine konkreten Ziele ausweise. Die Beteiligte zu 2) sei auch in der Lage gewesen, das Grundstück binnen angemessener Frist entsprechend zu nutzen. Der Erwerb des Vorkaufsgrundstücks sei gesichert gewesen. Die Verbindung mit anderen Grundstücken sei der Beteiligten zu 3) selbst nicht in absehbarer Zeit möglich, zudem wäre ein Erwerb der Nachbargrundstücke durch die Beteiligte zu 2) zwar mangels Verkaufsbereitschaft unrealistisch, aber nicht unmöglich. Weiter hätte die Beteiligte zu 3) selbst baurechtlich prüfen müssen, ob das Vorhaben ein Gewerbe darstelle und ob eine Unternutzung vorliege, und hätte nicht pauschal auf mangelnde Unterlagen verweisen dürfen. Ein Bau- bzw. Vorbescheidsantrag habe vorgelegen.

Außerdem sei der Bescheid ermessensfehlerhaft. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei in Abwägung mit den Interessen der Beteiligten zu 2) unangemessen. Diese habe ein Bauvorhaben beantragt, das den Zielen der Beteiligten zu 3) entspreche. Die Erwägung, dass zukünftig störendes Gewerbe zugelassen werden solle, widerspreche der derzeitigen planungsrechtlichen Grundlage. Zudem gebe es kein Planungskonzept. Es sei unverhältnismäßig, das Grundstück abzukaufen und mehrere Jahre im Bestand zu halten, bis Nachbargrundstücke zur Verfügung stünden, mit denen es verbunden werden könne. Zudem habe die Beteiligte zu 3) im April 2022 auf die Ausübung des Vorkaufsrechts für das Grundstück K.Stieg verzichtet, weil die bestehende gewerbliche Nutzung habe weitergeführt und diese nicht habe verdrängt werden sollen. Dieser Fall sei dem hiesigen vergleichbar, daran ändere es nichts, dass das Vorhaben der Beteiligten zu 2) noch gebaut werden müsse. Nach dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung hätte die Beteiligte zu 3) auch hier auf die Ausübung des Vorkaufsrechts verzichten müssen.

Schließlich sei die Festsetzung des Verkehrswerts auf 830.000 Euro rechtswidrig. Nach § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB komme es auf den Verkehrswert im Zeitpunkt des Kaufs an, also bei Wirksamwerden des Kaufvertrags und nicht bei Vertragsschluss. Es sei nicht auszuschließen, dass sich die Wertermittlung zwischen dem Abschluss des Kaufvertrags am 17. Mai 2022 und dessen Wirksamwerden am 14. Juni 2022 geändert habe. Zudem sei die Wertermittlung ohne Begründung nach dem Vergleichswertverfahren erfolgt. Das Gutachten mache auch keine Aussagen zu den allgemeinen Wertverhältnissen, sondern gehe sogleich auf allgemeine und besonderes Merkmale des Grundstücks ein. Es sei nicht auszuschließen, dass ein Gutachten, das die Vorschriften berücksichtige, zu einem abweichenden Ergebnis kommen würde. Zudem sei das lediglich 1.000 qm große Grundstück K.Stieg in einem Exposé für 920.000 Euro angeboten worden, so dass der für das 2.017 qm große Vorkaufsgrundstück vereinbarte Kaufpreis nicht unverhältnismäßig erscheine.

Die Beteiligten zu 1) und 2) beantragen sinngemäß, den Bescheid der Beteiligten zu 3) vom 1. September 2022 aufzuheben, hilfsweise, den von der Beteiligten zu 3) festgesetzten Verkehrswert des Kaufgrundstücks neu festzusetzen.

Die Beteiligte zu 3) stellt keinen Antrag. Sie stellt zunächst klar, dass die Beteiligte zu 2) lediglich einen Bauvorbescheid beantragt habe, der sich nur auf die zulässige Art der Nutzung beziehe. Die Anhörung sei korrekt erfolgt. Das Anhörungsschreiben habe die für die Entscheidung erheblichen Tatsachen, die rechtlichen Grundlagen der Vorkaufsrechtsausübung sowie das Ziel des Vorkaufsrechts enthalten.

Im Übrigen wiederholt und vertieft sie ihre Ausführungen aus dem angefochtenen Bescheid. Die Vorkaufsverordnung sei wirksam. Sie enthalte städtebauliche Ziele, nämlich die grundlegende Verdichtung der Nutzung sowie die Verhinderung einer Fremdnutzung. Durch die Ausübung von Vorkaufsrechten solle eine geordnete und flächeneffiziente städtebauliche Entwicklung in angemessener Dichte und städtebaulicher Qualität gesichert werden. Die derzeitige Parzellierung schränke die Entwicklung zu sehr ein, eine Arrondierung der Flächen ermögliche eine bessere Nutzung für Industrie und Gewerbe. Die Begründung der Verordnung finde sich in der Senatsdrucksache Nr. 2020/…. Städtebauliche Ziele ergäben sich auch aus dem Gewerbeflächenentwicklungskonzept 2018 für den Bezirk E., das auf § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB fuße. Bereits dieses Konzept spreche gegen eine bloße Bodenbevorratung. Darin sowie in der Senatsdrucksache manifestierten sich z.B. die Arrondierung der kleinen Flächen für die Ansiedlung von störendem Gewerbe und Industrie. Der konkrete Nutzungszweck des Grundstücks müsse zum Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts noch nicht feststehen. Es liege in der Natur der Sache, dass Vorkaufsrechte frühzeitig ausgeübt würden. Auch wenn die umliegenden Flächen noch nicht im Eigentum der Beteiligten zu 3) seien, sei ein Anfang für die Entwicklung des Gebiets gegeben. Zudem erfolge in diesem Gebiet aktuell die Prüfung von möglichen Sicherungsinstrumenten, ggf. mit einer Änderung des bestehenden Planrechts. Langfristig werde angestrebt, das gesamte Gebiet nördlich des F. als Gewerbe- und Industriestandort für Betriebe zu sichern, die aufgrund der von ihnen ausgehenden Störungen in anderen Bereichen nicht zugelassen werden könnten. Um das Gebiet maximal ausnutzen zu können, sollten die schmalen Flächen westlich des K.Stiegs im Sinne einer Verdichtung und Flächeneffizienz arrondiert werden und künftig ein Baurecht geschaffen werden, das eine deutlich intensivere Ausnutzung der Flächen ermögliche. Zwar sei zu revidieren, dass der geplante Beherbergungsbetrieb nicht als Gewerbe zu qualifizieren sei, daher sei auch der beantragte Bauvorbescheid erteilt worden. Die Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit eines Vorhabens nach geltendem Planrecht sei allerdings unabhängig von der Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts. Auch eine bereits verwirklichte Bebauung würde die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht ausschließen. § 26 Nr. 4 BauGB könne nur greifen, wenn sich die Ziele und Zwecke der in Betracht gezogenen Maßnahme bereits konkretisiert hätten, was hier nicht der Fall sei. Eine Realisierung des Vorhabens würde den beabsichtigten städtebaulichen Maßnahmen widersprechen. Eine Unternutzung würde sich verfestigen, da die Flächen nicht mehr, wie geplant, arrondiert werden könnten, um eine maximale Flächenausnutzung durch hohes Bauvolumen zu erreichen. Allein dieser Aspekt habe zur Entscheidung für die Ausübung des Vorkaufsrechts geführt. Hinzukomme, dass das Vorhaben, trotz seiner bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit, für die langfristig vorgesehene Nutzung als Industrie- und Gewerbestandort eine Fremdnutzung darstelle. Wenn zukünftig störendes bzw. emittierendes Gewerbe mit hohem Bauvolumen errichtet werden solle, könnten die von dem Appartementhotel ausgehenden schützenswerten Belange zu Einschränkungen führen oder bestimmten intensiven Nutzungen entgegenstehen, zumal das Grundstück ziemlich zentral im Gewerbegebiet westlich des K.Stiegs liege. Denn ein Beherbergungsbetrieb dürfe regelhaft nicht unzumutbaren Störungen und Belästigungen ausgesetzt sein. Diese Anforderung stehe im Widerspruch zu den geplanten städtebaulichen Maßnahmen.

Die Vorkaufsrechtsausübung sei durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Sie ermögliche es der Beteiligten zu 3), das Grundstück zu gegebener Zeit mit den umliegenden Flurstücken zu arrondieren und so einer verdichteten und höherwertigen gewerblichen Nutzung zuzuführen sowie Fremdnutzungen langfristig zu reduzieren. So werde der Industrie- und Gewerbestandort H1 weiter gefördert und seine Attraktivität erhöht.

Die Abwendungserklärung habe nicht anerkannt werden können. Zumindest die Art der baulichen Nutzung des geplanten Vorhabens entspreche nicht den Erwägungen, die z.B. im Gewerbeflächenentwicklungskonzept 2018 manifestiert seien, es handele sich um eine Fremdnutzung. Es werde eine höherwertige gewerbliche Nutzung angestrebt. Zudem sei der Beteiligten zu 2) die Arrondierung mit angrenzenden Flurstücken nicht möglich. Außerdem stehe der Käuferin kein Abwendungsrecht zu, wenn – wie hier – die Planung für das Grundstück noch nicht ausreichend konkretisiert sei. Es bestünden zwar Planungen für das Gebiet, diese könnten aber noch nicht mit der erforderlichen Sicherheit für das Grundstück bestimmt werden. Fest stehe jedoch, dass eine qualitativ höherwertige Nutzung durch Arrondierung der angrenzenden Flächen angestrebt werde. Eine Hotelnutzung hemme dauerhaft eine lageangemessene und plankonforme städtebauliche Entwicklung.

Im Hinblick auf die Ermessensausübungen seien die Gegebenheiten in Bezug auf das Grundstück K.Stieg nicht vergleichbar. Auf diesem Grundstück befinde sich bereits eine gewerbliche Nutzung, die der Käufer habe weiterführen wollen. Dies entspreche den Zielen und Zwecken der Vorkaufsverordnung, die auch die vorhandene gewerbliche Nutzung sichern solle, so dass eine Ausübung des Vorkaufsrechts nicht statthaft gewesen sei. Dass das geplante Vorhaben zunächst nicht als gewerbliche Nutzung eingeordnet worden sei, wirke sich auf die getroffene Ermessensentscheidung nicht aus. Zum einen hätte allein die drohende Unternutzung des Vorkaufsgrundstücks bereits zur Ausübung des Vorkaufsrechts geführt. Zum anderen sei das geplante Appartementhotel unabhängig von der Einstufung als Gewerbebetrieb als den städtebaulichen Zielen widersprechende Fremdnutzung anzusehen.

Der zu zahlende Betrag sei zutreffend festgesetzt worden. Das Gutachten sei nach den geltenden Maßstäben der ImmowertV erstellt worden. Es komme hinsichtlich des Werts auf den Tag des Abschlusses des Kaufvertrags an, nicht auf dessen Wirksamwerden.

Entscheidungsgründe

I. Die Anträge der Beteiligten zu 1) und 2) sind – entsprechend dem in der mündlichen Verhandlung erteilten Hinweis – dahingehend auszulegen, dass sie sich bereits mit dem Hauptantrag sowohl gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts dem Grunde nach als auch gegen die Herabsetzung des Kaufpreises nach § 28 Abs. 3 BauGB richten. Der Hilfsantrag erlangt daneben keine eigenständige Bedeutung.

II. Der so ausgelegte Antrag auf gerichtliche Entscheidung nach § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB hat keinen Erfolg.

Der Antrag ist zwar zulässig. Insbesondere ist für den Antrag nach § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet und die Baulandkammer ist sachlich zuständig. Nach § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB können unter anderem Entscheidungen nach § 28 Abs. 3 BauGB nur durch Antrag auf gerichtliche Entscheidung angefochten werden. Die Zuständigkeit der Baulandkammer besteht auch dann, wenn mit dem Antrag auf gerichtliche Entscheidung lediglich oder – wie hier – auch Einwendungen gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts dem Grunde nach erhoben werden (vgl. OVG Greifswald, Beschl. v. 15.4.2013, 3 O 80/12, juris Rn. 4; zu § 28 Abs. 4 BauGB auch OLG Hamburg, Beschl. v. 5.7.2001, 1 Baul W 2/01, juris Rn. 7 f.). Die Antragsfrist von einem Monat seit der Zustellung des Verwaltungsakts (§ 217 Abs. 2 Satz 1 BauGB) wurde eingehalten. Der Bescheid wurde den Beteiligten zu 1) und 2) jeweils am 3. September 2022 zugestellt. Da der 3. Oktober 2022 in H1 ein Feiertag war, endete die Frist am 4. Oktober 2022 (§ 193 BGB). An diesem Tag ging der Antrag auf gerichtliche Entscheidung bei der Beteiligten zu 3) ein. Auch die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor.

Der Antrag ist aber nicht begründet. Der Bescheid vom 1. September 2022 ist rechtmäßig und verletzt die Beteiligten zu 1) und 2) nicht in ihren Rechten. Der Bescheid ist formell rechtmäßig (hierzu 1.). Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist zudem sowohl dem Grunde nach (hierzu 2.) als auch hinsichtlich der festgesetzten Höhe der Entscheidung materiell rechtmäßig (hierzu 3.).

1. Der Bescheid vom 1. September 2022 ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist das Vorkaufsrecht am 3. September 2022 innerhalb der Frist von drei Monaten nach der Mitteilung des Kaufvertrags (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB) ausgeübt worden. Die Ausübungsfrist beginnt erst mit Eintritt des Vorkaufsfalls, also mit Rechtswirksamkeit des Kaufvertrags, zu laufen (BVerwG, Beschl. v. 28.8.2020, 4 B 3/20, juris Rn. 5 m.w.N.). Sie endete daher vorliegend erst mit Ablauf des 14. September 2022, da die Rechtswirksamkeit des zwischen den Beteiligten zu 1) und 2) geschlossenen Kaufvertrags der Beteiligten zu 3) erst mit dem bei ihr am 14. Juni 2022 eingegangenen Schreiben des Notars betreffend den Eintritt der aufschiebenden Bedingung mitgeteilt wurde.

Entgegen der Auffassung der Beteiligten zu 1) und 2) leidet der Bescheid nicht an einem Anhörungsmangel. Ihre Behauptung, im Anhörungsschreiben seien keine Gründe für die Ausübung des Vorkaufsrechts genannt worden, trifft schon nicht zu, denn in dem Schreiben wurde dargelegt, dass Ziel des Vorkaufsrechts sei, die nach heutigen Maßstäben untergenutzten, aber entwicklungsfähigen Flächen einer Entwicklung zuzuführen. Diese – wenn auch knappe und allgemeine – Begründung genügt der Anforderung an die Anhörung, den Betroffenen die für die Entscheidung erheblichen Tatsachen mitzuteilen, damit diese die Gelegenheit haben, sich zu diesen Tatsachen zu äußern (hierzu VGH Mannheim, Urt. v. 20.7.2022, 3 S 3915/21, juris Rn. 42). Hinzukommt, dass Beteiligte zu 3) mit einem Schreiben vom 18. Juli 2022 an die Beteiligte zu 2) ausführlich zu deren Vorbringen Stellung genommen und ihr auf diese Weise die für die Entscheidung erheblichen Tatsachen weiter erläutert hat. Im Übrigen wäre ein eventueller Anhörungsmangel nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 HmbVwVfG geheilt worden, weil die Beteiligte zu 3) die Einwendungen der Beteiligten zu 1) und 2) ausweislich der Gründe des Bescheids vom 1. September 2022 zur Kenntnis genommen und bei ihrer Entscheidung berücksichtigt hat.

2. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist auch materiell rechtmäßig.

Rechtsgrundlage für die Ausübung des Vorkaufsrechts ist § 1 Abs. 2 der Vorkaufsrechtsverordnung Magistrale H. Chaussee i.V.m. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Danach steht der F. u. H. H1 in dem dort genannten Bereich, in dem auch das Vorkaufsgrundstück liegt, ein Vorkaufsrecht zu. Das Vorkaufsrecht ist wirksam begründet worden, denn § 1 Abs. 2 der Vorkaufsrechtsverordnung Magistrale H. Chaussee ist rechtmäßig (hierzu a)). Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts liegen vor (hierzu b)). Der Bescheid ist auch nicht aufgrund von Ermessensfehlern rechtswidrig (hierzu unter c)).

a) Ein Vorkaufsrecht besteht. § 1 Abs. 2 der Vorkaufsrechtsverordnung ist rechtmäßig.

Formelle Fehler der Verordnung sind weder vorgetragen worden noch ersichtlich.

§ 1 Abs. 2 der Vorkaufsrechtsverordnung ist auch materiell rechtmäßig. Gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

aa) Die F. u. H. H1 hat bei Erlass der Vorkaufsrechtsverordnung städtebauliche Maßnahmen in Betracht gezogen.

Die Vorschrift verfolgt den Zweck, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik die Sicherung einer langfristig geordneten Planung und Entwicklung zu ermöglichen. Deswegen soll die Gemeinde bereits im frühen Stadium der Verwirklichung einer städtebaulichen Maßnahme Grundstücke, die zum Verkauf stehen, erwerben können. Die Regelung stellt an den Erlass einer Vorkaufssatzung daher grundsätzlich eher geringe Anforderungen (BVerwG, Beschl. v. 8.2.2022, 4 B 25.21, juris Rn. 4). Der Begriff der städtebaulichen Maßnahmen ist vor diesem Hintergrund weit zu verstehen. Dazu zählen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen (BVerwG, Beschl. v. 8.2.2022, 4 B 25.21, juris Rn. 4; Beschl. v. 8.9.2009, 4 BN 38.09, juris Rn. 4; Beschl. v. 14.4.1994, 4 B 70.94, juris Rn. 5). Eine durch eine Vorkaufssatzung (bzw. -verordnung) zu sichernde städtebauliche Maßnahme wird in Betracht gezogen, wenn ernsthafte Anhaltspunkte für die Absicht der Gemeinde gegeben sind, bestimmte Planungen umzusetzen (BVerwG, Beschl. v. 8.2.2022, 4 B 25.21, juris Rn. 4). Dabei müssen die Planungsziele in groben Zügen erkennbar sein (BVerwG, Beschl. v. 8.9.2009, 4 BN 38/09, juris Rn. 4; Beschl. v. 8.2.2022, 4 B 25.21, juris Rn. 4). Förmlich konkretisierte Planungsabsichten sind allerdings nicht erforderlich (Beschl. v. 26.1.2010, 4 B 43.09, juris Rn. 9; Beschl. v. 8.2.2022, 4 B 25.21, juris Rn. 4).

Nach diesen Grundsätzen zieht die F. u. H. H1 in dem hier betroffenen Gebiet „S.-West“ städtebauliche Maßnahmen in Betracht. Aus der Senatsdrucksache Nr. 2020/…, welche die Begründung für den Erlass der Verordnung enthält, ergibt sich, dass sie ernsthaft beabsichtigt, städtebauliche Maßnahmen zu erlassen, um ihre planerischen Vorstellungen für das betroffene Gebiet umzusetzen. Die Planungsziele sind hinreichend erkennbar. So wird in Bezug auf das Gebiet „S.-West“ ausgeführt, dass mit der Vorkaufsrechtsverordnung die vorhandene gewerbliche Nutzung gesichert, das Gewerbe und die Industrie in H1 gestärkt, Fremdnutzungen langfristig reduziert, Flächen intensiviert genutzt und wichtige Angebote für die Wirtschaftsförderung geschaffen werden könnten. Es werde angestrebt, die Flächen mittel- bis langfristig standortgerecht zu qualifizieren und mit einer höheren baulichen Dichte und einer damit einhergehenden verdichteten gewerblichen Nutzung entsprechend der verkehrlichen Ausgangslage zu entwickeln. Dies solle vornehmlich durch ein höheres Bauvolumen, eine mehrgeschossige Bebauung und durch die Reduzierung der ebenerdigen Stellplatzanlagen erzielt werden. Unter anderem für den Bereich des Bebauungsplans S., in welchem das Vorkaufsgrundstück liegt, hat der Verordnungsgeber festgestellt, dass das geltende Planrecht nicht geeignet sei, diesen langfristig standortadäquat zu entwickeln, und dass daher fallweise und in Abhängigkeit von der Entwicklungsreife der Teilflächen Änderungen des bestehenden Planrechts bzw. die Neuschaffung von Planrecht erforderlich sein würden. Weiter hat er ausgeführt, dass auch die derzeitige Parzellierung eine den städtebaulichen Entwicklungspotenzialen entsprechende Auslastung und Umstrukturierung im Sinne einer Verdichtung und Flächeneffizienz einschränke und es z.B. bei schmalen Einfamilienhausgrundstücken erforderlich sein könne, eine Verfügungsmöglichkeit auch über weitere benachbarte Grundstücke abzuwarten, bis auf der resultierenden Gesamtfläche eine lageadäquate städtebauliche Entwicklung erfolgen könne.

Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass die F. u. H. H1 im Gebiet „S.-West“ die Änderung des bestehenden Bebauungsplans oder den Neuerlass eines Bebauungsplans beabsichtigt, mit dem voraussichtlich insbesondere ein höheres Bauvolumen, eine höhere Anzahl der Vollgeschosse und eine Einschränkung von ebenerdigen Stellplatzanlagen festgesetzt werden soll. Bei einem solchen Planerlass handelt es sich um eine städtebauliche Maßnahme, die insbesondere den Belangen der Wirtschaft (§ 1 Abs. 6 Nr. 8 lit. a) BauGB) dienen soll. Daneben plant sie zu diesem Zweck ebenfalls die Zusammenlegung von Grundstücken bzw. die Neuordnung von Grundstücksverhältnissen als städtebauliche Maßnahme (vgl. zu dieser Einordnung auch § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB). Entgegen der Auffassung der Beteiligten zu 1) und 2) zieht die F. u. H. H1 diese städtebaulichen Maßnahmen auch für das Vorkaufsgrundstück in Betracht. Soweit sich die Planungen auf den „vorgesehenen Geltungsbereich der Rechtsverordnung an und in der Umgebung der Magistrale sowie der zukünftigen S-Bahnhaltestellen“ beziehen, besteht kein Zweifel, dass damit der gesamte Geltungsbereich der Verordnung gemeint ist und nicht lediglich einzelne Teilbereiche unmittelbar an einer Magistrale oder einer S-Bahnhaltestelle. Bereits der Titel der Verordnung „Verordnung über die Begründung eines Vorkaufsrechts beiderseits H. Chaussee im Bereich der AKN-Haltestellen B. und S. sowie der geplanten S-Bahnhaltestelle S.-Süd (Vorkaufsrechtsverordnung Magistrale H. Chaussee)“ zeigt, dass der gesamte Geltungsbereich als Gebiet in der Nähe der Magistrale H. Chaussee und/oder der (künftigen) Haltestellen verstanden wird. Weiter wird das hier betroffene Gewerbegebiet S.-West in der Senatsdrucksache Nr. 2020/… als „Gewerbe- und Industriegebiet S.-West an der AKN-Haltestelle S.“ bezeichnet. Zudem beziehen sich auch die Ausführungen zu den Zielen und geplanten Maßnahmen teilweise ausdrücklich auf das Gebiet des derzeitigen Bebauungsplans S. 11. Im Übrigen darf eine Vorkaufsverordnung nach dem Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nur solche Gebiete erfassen, in denen städtebauliche Maßnahmen in Betracht gezogen werden. Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die F. u. H. H1 rechtswidrig den Geltungsbereich auf Gebiete ausdehnen wollte, in denen sie keine städtebaulichen Maßnahmen plant.

bb) § 1 Abs. 2 der Vorkaufsrechtsverordnung ist auch zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung erforderlich.

Voraussetzung ist, dass die Vorkaufsverordnung objektiv geeignet ist, zur Sicherung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung beizutragen. Das Vorkaufsrecht darf nicht zur allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken, die zur Umsetzung der von der Gemeinde betriebenen Bauleitplanung ersichtlich nicht benötigt werden, geschaffen werden (BVerwG, Beschl. v. 15.2.2000, 4 B 10.00, juris Rn. 7, 11). An das Sicherungsbedürfnis sind allerdings keine hohen Anforderungen zu stellen. In der Regel genügt die allgemeine Erfahrung, dass gemeindliche Maßnahmen leichter durchgeführt werden können, wenn die Gemeinde im Satzungsgebiet über ausreichend Grundstücke verfügt (VGH München, Urt. v. 3.12.2020, 2 N 18.1181, juris Rn. 29).

Nach diesen Maßstäben besteht ein Sicherungsbedürfnis. Die von der F. u. H. H1 beabsichtigten Änderungen des Planrechts sollen auch das Vorkaufsgrundstück erfassen. Die Flächen am K.Stieg sind von den festgestellten Problemen, die durch den beabsichtigten Erlass eines Bebauungsplans gelöst werden sollen, wie insbesondere gewerbefremde Nutzungen und geringe Ausnutzung der Grundstücke, betroffen. Es besteht daher ein Sicherungsbedürfnis, damit sich diese – künftig nicht mehr erwünschte – Situation nicht verfestigt. Denn wenn die Grundstücke im Eigentum der F. u. H. H1 stehen, kann diese verhindern, dass Neubauten errichtet werden, die mit dem derzeitigen Bebauungsplan vereinbar wären, aber nicht mit der künftigen Planung in Einklang stehen und deren Verwirklichung daher langfristig entgegenstehen würden. Der Einwand der Beteiligten zu 1) und 2), mit dem Vorkaufsrecht dürfe eine bauplanungsrechtlich zulässige Bebauung nicht verhindert werden, geht fehl. Das Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB soll vielmehr gerade ermöglichen, beabsichtigte künftige städtebauliche Entwicklungen frühzeitig zu sichern, indem die Errichtung derzeit plankonformer Bebauung verhindert wird.

cc) Fehler bei der Ausübung des Normerlassermessens sind nicht zu erkennen.

b) Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts liegen vor.

aa) Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt, § 25 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB.

Hinsichtlich des Wohls der Allgemeinheit sind die Ziele maßgeblich, die mit dem jeweiligen Tatbestand, der das Vorkaufsrecht begründet, verfolgt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.1.2010, 4 B 53/09, juris Rn. 5). Vor diesem Hintergrund genügt es auch im Anwendungsbereich des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, wenn im Hinblick auf eine bestimmte gemeindliche Aufgabe überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden. Die Ausübung des Vorkaufsrechts muss der Verwirklichung der städtebaulichen Ziele der Verordnung dienlich sein. Da der Nutzungszweck bei der Ausübung des besonderen Vorkaufsrechts in städtebaulichen Maßnahmengebieten noch nicht feststehen muss, reicht in diesem Fall zur Bejahung des Wohls der Allgemeinheit regelmäßig die Annahme, dass die spätere Verwirklichung der in Erwägung gezogenen Maßnahme durch den vermehrten Grundbesitz der Gemeinde erleichtert wird (OVG Münster, Urt. v. 27.1.2022, 7 A 2645/20, juris Rn. 55 ff.).

Nach diesen Grundsätzen dient die Ausübung des Vorkaufsrechts in Bezug auf das Vorkaufsgrundstück dem Wohl der Allgemeinheit. Die durch die beabsichtige Änderung bzw. den Neuerlass des Bebauungsplans und die Arrondierung von Flächen angestrebte höhere Ausnutzung der Gewerbegrundstücke und damit die Bereitstellung von mehr Flächen für gewerbliche und industrielle Nutzungen steht im Interesse der Allgemeinheit. Der Erwerb des Vorkaufsgrundstücks durch die F. u. H. H1 erleichtert die Erreichung dieses Ziels, weil sie infolge des Eigentumserwerbs verhindern kann, dass auf dem Grundstück Neubauten errichtet werden, durch welche die derzeitige geringe bauliche Dichte oder Nutzungen, die mit den künftigen Planungen nicht vereinbar sind, langfristig verfestigt würden.

bb) Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist nicht nach § 26 BauGB ausgeschlossen. Der unbestimmte Rechtsbegriff der Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit wird im Sinne einer negativen Tatbestandsvoraussetzung durch die Ausübungsausschlussgründe nach § 26 BauGB normativ begrenzt. Der dortige Katalog konkretisiert Beispielsfälle, in denen das Allgemeinwohl die Ausübung des Vorkaufsrechts typischerweise nicht rechtfertigt (BVerwG, Urt. v. 9.11.2021, 4 C 1.20, juris Rn. 13). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.

Insbesondere sind die Voraussetzungen des § 26 Nr. 4 BauGB nicht erfüllt. Danach ist die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen, wenn das Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut ist und genutzt wird und eine auf ihm errichtete bauliche Anlage keine Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB aufweist. Die erste Variante kann hier keine Anwendung finden, weil sie sich allein auf die – hier nicht vorliegende – Fallkonstellation, dass das Vorkaufsrecht der Sicherung der Festsetzungen eines Bebauungsplans dient (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB), bezieht (BVerwG, Urt. v. 9.11.2021, 4 C 1.20, juris Rn. 17). Die Voraussetzungen der zweiten Variante sind nicht erfüllt, weil das Grundstück nicht entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut ist und genutzt wird. Insoweit kommt es maßgeblich auf die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts an, während mögliche zukünftige Entwicklungen nicht von Bedeutung sind (BVerwG, Urt. v. 9.11.2021, 4 C 1.20, juris Rn. 21 ff.). Zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses war das Grundstück mit einem Wohnhaus bebaut, dies steht mit der durch die städtebauliche Maßnahme angestrebten gewerblichen Nutzung nicht im Einklang.

cc) Die Ausübung des Vorkaufsrechts konnte auch nicht gemäß § 27 BauGB abgewendet werden.

Ein Abwendungsrecht bestand bereits nicht. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Käuferin die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, die Käuferin in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen, und sie sich vor Ablauf der Frist nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB hierzu verpflichtet. Danach setzt das Abwendungsrecht zunächst voraus, dass die Verwendung des Grundstücks mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist. Dies ist z.B. der Fall bei materieller Planreife im Sinne des § 33 BauGB, die künftige Nutzung kann sich aber auch aus den Darstellungen eines Flächennutzungsplans, einer städtebaulichen Satzung, einer Vorkaufsrechtssatzung oder einem Entwicklungskonzept ergeben (Grziwotz, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 64. Ed. 1.11.2024, § 27 Rn. 2). Der Käuferin steht daher kein Abwendungsrecht zu, wenn die Verwendung des betroffenen Grundstücks aufgrund eines nicht genügend konkretisierten Planungsstands der städtebaulichen Maßnahme noch nicht mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist (VG München, Urt. v. 12.11.2019, M 1 K 17.2222, juris Rn. 74; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 7.6.2022, 5 K 4183/20, juris Rn. 51; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 155. EL August 2024, § 27 Rn. 19). Die Gemeinde ist nicht verpflichtet, ihr Planungsermessen vor Ausübung des Vorkaufsrechts soweit zu konkretisieren, dass die Ziele und Zwecke soweit bestimmt oder bestimmbar sind, dass der Käuferin die Möglichkeit der Abwendungsbefugnis offensteht (VG Sigmaringen, Urt. v. 28.2.2014, 2 K 3104/12, juris Rn. 42).

Die Beteiligte zu 2) konnte vorliegend die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht abwenden, weil die Planungen noch keinen Stand erreicht hatten (und haben), der die künftige Verwendung des Vorkaufsgrundstücks mit ausreichender Sicherheit bestimmt. Nach den Ausführungen in der Senatsdrucksache Nr. 2020/… ist zwar eine gewerbliche Nutzung auf dem Vorkaufsgrundstück beabsichtigt. Die weiteren Voraussetzungen und Bedingungen für diese künftige Nutzung sind aber noch nicht näher konkretisiert worden. Insbesondere ist offen, ob das Vorkaufsgrundstück weiterhin als Gewerbegebiet im Sinne des § 8 BauNVO festgesetzt werden soll oder ob dort künftig stattdessen ein Industriegebiet im Sinne des § 9 BauNVO entstehen soll. Von dieser Entscheidung hängt unter anderem ab, ob bestimmte Gewerbe – wie z.B. das hier geplante Appartementhotel – dort angesiedelt werden können, da Gewerbegebiete vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben dienen (§ 8 Abs. 1 BauNVO), während Industriegebiete ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben dienen, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind (§ 9 Abs. 1 BauNVO). Weiter fehlt es angesichts der angestrebten Verdichtung der gewerblichen Nutzung an einer Konkretisierung hinsichtlich des künftigen Maßes der Nutzung.

c) Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist nicht aufgrund von Ermessensfehlern aufzuheben.

Die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts steht nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB im Ermessen der Gemeinde. Dabei kann das Gericht gemäß § 223 Satz 1 BauGB nur überprüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Der angefochtene Bescheid vom 1. September 2022 litt zwar ursprünglich an einem Ermessensfehler in diesem Sinne, dieser Fehler ist aber zwischenzeitlich durch Nachholung von Ermessenserwägungen geheilt worden.

aa) Die ursprüngliche Ermessensentscheidung im Bescheid vom 1. September 2022 war fehlerhaft. Ein Ermessensfehlgebrauch liegt unter anderem vor, wenn die Behörde bei ihrem Handeln von unzutreffenden, in Wahrheit nicht gegebenen, unvollständigen oder falsch gedeuteten tatsächlichen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgeht (Kalb/Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 156. EL September 2024, § 223 Rn. 11). Hier ging die Beteiligte zu 3) ursprünglich von unzutreffenden Voraussetzungen aus, weil sie zu Unrecht der Auffassung war, das von der Beteiligten zu 2) geplante Appartementhotel stelle keine gewerbliche Nutzung dar und sei deshalb eine unzulässige Fremdnutzung, und ihre Entscheidung zur Ausübung des Vorkaufsrechts neben der angenommenen Unternutzung maßgeblich auch auf diesen Aspekt stützte.

Entgegen der ursprünglichen Auffassung der Beteiligten zu 3) ist das von der Beteiligten zu 2) geplante Appartementhotel als Gewerbebetrieb zu beurteilen. Ob ein „Appartementhotel“ als Wohnnutzung/wohnähnliche Nutzung oder gewerbliche Nutzung (Beherbergungsbetrieb) einzustufen ist, kann nicht abstrakt beantwortet werden. Maßgeblich ist der nach den Umständen des Einzelfalls zu bestimmende wirkliche Nutzungszweck (vgl. zum „Boardinghouse“ BVerwG, Beschl. v. 12.6.2023, 4 B 22.22, juris Rn. 5). Für die Beurteilung des Nutzungsschwerpunktes kommt es darauf an, welcher Leistungsumfang vom Nutzungskonzept umfasst ist und ob sich der angegebene Nutzungszweck des Vorhabens, der grundsätzlich durch die Bauherrin bestimmt wird, innerhalb des objektiv Möglichen hält. Zu betrachten sind das Nutzungskonzept sowie die räumliche Struktur der Gesamtanlage (z.B. Größe und Ausstattung der Räume, Verhältnis der Gesamtzahl der Räume zu eventuellen Serviceräumen) und die sich dadurch bietenden Nutzungsmöglichkeiten (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 17.1.2017, 8 S 1641/16, juris Rn. 17). Dabei zeichnet sich eine Wohnnutzung im bauplanungsrechtlichen Sinne durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie die Freiwilligkeit des Aufenthalts aus (BVerwG, Beschl. v. 25.3.1996, 4 B 302.95, juris Rn. 12). Demgegenüber liegt ein Beherbergungsbetrieb vor, wenn Räume ständig wechselnden Gästen zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können (BVerwG, Beschl. v. 8.5.1989, 4 B 78.89, juris Rn. 3; VG Ansbach, Urt. v. 10.11.2022, AN 9 K 20.02329, juris Rn. 47).

Nach diesen Grundsätzen stellt sich das Vorhaben der Beteiligten zu 2) nicht als Wohnnutzung, sondern als gewerbliche Nutzung dar. Für diese Beurteilung ist zunächst unergiebig, dass in dem Appartementhotel ausschließlich Einzelzimmer mit eigenen Bädern vorhanden sind, die eine gewisse Privatheit verschaffen. Denn auch Beherbergungsbetriebe verfügen typischerweise über Zimmer mit eigenem Bad und vermieten diese an Alleinreisende in der Regel als Einzelzimmer. Für eine Wohnnutzung spricht zwar die Ausstattung der Räume mit einer sogenannten Pantryküche, in der die Gäste – wie in einer Wohnung – nach eigener Wahl Speisen zubereiten und einnehmen können. Dies ermöglicht ihnen in gewissem Umfang eine eigenständige Haushaltsführung, weil sie unabhängig sind von der Inanspruchnahme hoteltypischer Leistungen, wie einem Frühstücksangebot, bzw. Gemeinschaftsräumen, wie einem Speisesaal (vgl. VG Hamburg, Beschl. v. 18.6.2019, 7 E 160/19, n.v.). Die weiteren Gegebenheiten führen jedoch dazu, dass der gewerbliche Nutzungszweck überwiegt. Dafür spricht, dass die zu vermietenden Appartements (einschließlich Bad) überwiegend lediglich zwischen 12 und 19 m2 groß sind, drei der 64 Appartements sind zwischen 20 und 29 m2 groß. Auf einer solch kleinen Fläche erscheint eine „auf Dauer angelegte Häuslichkeit“ kaum möglich. Insbesondere bieten die Zimmer kaum Platz für das Aufbewahren persönlicher Habe. Die Einrichtung beschränkt sich nach den Grundrissen auf ein Bett und einen Tisch mit zwei Stühlen, Schränke und Regale sind dort nicht eingezeichnet. Die Gestaltung der Räume führt daher dazu, dass die Gäste „aus dem Koffer“ leben müssen, was einem Gefühl der „Häuslichkeit“ entgegenstehen dürfte. Zudem werden jedenfalls gewisse Räumlichkeiten und Serviceleistungen vorgehalten, die für eine Wohnnutzung untypisch sind. So stehen den Gästen ein ca. 80 m2 großer Frühstücksraum, ein Fitnessraum und ein Saunabereich zur Verfügung. Weiter wird das Objekt von einem Hausmeisterpaar betreut, das 24 Stunden pro Tag erreichbar sein soll. Schließlich spricht für einen gewerblichen Schwerpunkt, dass die Vermietung in der Regel für kurze Zeiträume erfolgen soll, was durch die wöchentliche Abrechnung unterstrichen wird.

Die Beteiligte zu 3) hat ihre Ermessensentscheidung maßgeblich auch auf ihre unzutreffende Auffassung zur Art der baulichen Nutzung gestützt. Im Bescheid vom 1. September 2022 führte sie aus, dass gewährleistet werden solle, dass sich eine als Fehl- und Unternutzung zu wertende Bestandssituation nicht weiter verfestige und dadurch eine der Lage angemessene und plankonforme städtebauliche Entwicklung nicht dauerhaft gehemmt werde. Denn mit der Erlangung des Eigentums werde die F. u. H. H1 in die Lage versetzt, die Unternutzung des Grundstücks zu beheben und die von der Käuferin geplante Fehlentwicklung zu verhindern. Nach dem objektivierten Empfangshorizont (§§ 133, 157 BGB analog) sind diese Ausführungen dahingehend zu verstehen, dass die Beteiligte zu 3) die Kombination der beiden Aspekte Fehl- und Unternutzung als Grund für die Ausübung des Vorkaufsrechts angehen hat. Denn es ist nicht erkennbar, dass diese Gründe auch jeweils selbstständig tragend sein sollten bzw. dass das Vorkaufsrecht auch ausgeübt worden wäre, wenn der Beteiligten zu 3) bewusst gewesen wäre, dass das geplante Appartementhotel eine gewerbliche Nutzung darstellt.

Für die Fehlerhaftigkeit der Ermessensausübung kommt es nicht darauf an, ob die Beteiligte zu 3) im Ergebnis möglicherweise gleichwohl zutreffend davon ausging, dass das Appartementhotel mit den Zielen der geplanten städtebaulichen Maßnahmen nicht vereinbar ist. Hierfür wäre insbesondere entscheidend, ob das Vorkaufsgrundstück künftig als Gewerbegebiet oder als Industriegebiet festgesetzt werden soll und ob sich das Vorhaben in dem geplanten Gebiet als „gebietsverträglich“ darstellen würde (vgl. zur Zulässigkeit von Beherbergungsbetrieben in Gewerbe- bzw. Industriegebieten u.a. BVerwG, Urt. v. 29.4.1992, 4 C 43.89, juris Rn. 20; OVG Hamburg, Beschl. v. 27.2.2022, 2 Bf 147/20.Z, juris Rn. 24). Denn es ist weder zu erkennen, dass die Beteiligte zu 3) sich bei Bescheiderlass mit diesen Fragen auseinandergesetzt hat, noch, dass sie diese Aspekte zur Grundlage ihrer Ermessensausübung gemacht hätte.

bb) Die Beteiligte zu 3) hat ihre Ermessenserwägungen jedoch im gerichtlichen Verfahren in zulässiger Weise ergänzt.

Der Ermessensfehler ist allerdings – entgegen der wohl von der Beteiligten zu 3) vertretenen Auffassung – nicht schon nach § 46 HmbVwVfG unbeachtlich. Die Norm erfasst nur Verletzungen von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit, nicht aber Fehler bei der Ermessensausübung.

Die Beteiligte zu 3) hat ihre Ermessenserwägungen aber im gerichtlichen Verfahren in zulässiger Weise ergänzt. Eine solche nachträgliche Ergänzung von Ermessenserwägungen ist auch im Verfahren vor der Baulandkammer zulässig (ebenso Kröninger, in: Kröninger/Aschke/Jeromin, BauGB, 5. Aufl. 2024, § 223 Rn. 7; wohl auch Kukk, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 223 Rn. 7; a.A. Kalb/Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 156. EL September 2024, § 223 Rn. 11a; Riese, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 46. EL August 2024, § 114 VwGO Vor Rn. 1 Fn. 2; offenlassend OLG Hamburg, Urt. v. 8.11.2024, 1 U 5/20 Baul, n.v.; OLG Brandenburg, Urt. v. 6.5.2008, 11 Baul. U 1/07, juris Rn. 68). Zwar ist nach § 221 Abs. 1 Satz 1 BauGB in Baulandsachen die Zivilprozessordnung entsprechend anzuwenden und enthält weder die Zivilprozessordnung noch die §§ 217-231 BauGB eine § 114 Satz 2 VwGO entsprechende Regelung zur nachträglichen Ergänzung von Ermessenserwägungen. Die Möglichkeit, Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren mit heilender Wirkung zu ergänzen, stellt allerdings einen allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatz dar, der unabhängig von der Regelung des § 114 Satz 2 VwGO und damit auch in Baulandsachen Geltung beansprucht. Die mit Wirkung zum 1. Januar 1997 eingeführte Regelung des § 114 Satz 2 VwGO hat nur klarstellende Wirkung (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 46.12, juris Rn. 34; Urt. v. 16.6.1997, 3 C 22.96, juris Rn. 19), sie stellt eine Kodifizierung des bereits zuvor geltenden Grundsatzes dar, dass ein „Nachschieben von Gründen“ zulässig ist, wenn die nachgeschobenen Gründe bereits bei Erlass des Verwaltungsaktes vorlagen und wenn durch sie der Verwaltungsakt nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Verteidigung beeinträchtigt wird (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 16.9.1965, II C 168.62, BeckRS 1965, 31317493). Für die einheitliche Geltung dieses Grundsatzes nicht nur in verwaltungsgerichtsgerichtlichen Verfahren, sondern auch in Baulandsachen spricht im Übrigen auch, dass die Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts dem Grunde nach im Falle eines Ermessensfehlers andernfalls davon abhängen würde, ob der vereinbarte Kaufpreis überhöht war und die Behörde diesen daher nach § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB auf den Verkehrswert herabgesetzt hat. Denn in letzterem Fall wäre nach § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB die Zuständigkeit der Baulandkammer begründet, während im Falle eines dem Verkehrswert entsprechenden Kaufpreises – sofern kein anderer der in § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten Fälle vorliegt – der Verwaltungsrechtsweg eröffnet wäre und damit § 114 Satz 2 VwGO Anwendung fände. Es erschiene systemwidrig, wenn die Rechtmäßigkeit der Grundentscheidung, das Vorkaufsrecht auszuüben, von der weiteren Ermessensentscheidung, den Kaufpreis herabzusetzen, abhinge.

Nach diesen Grundsätzen ist die mit Schriftsatz vom 12. April 2024 erfolgte Ergänzung der Ermessenserwägungen zulässig. Die Beteiligte zu 3) hat mit diesem Schriftsatz dargelegt, dass sie an ihrer Auffassung, das Appartementhotel stelle keine gewerbliche Nutzung dar, nicht mehr festhalte. Dies führe allerdings nicht zu einer anderen Entscheidung hinsichtlich des Vorkaufsrechts. So hätte allein die Verfestigung der Unternutzung wegen der fehlenden Möglichkeit der Arrondierung von Flächen zur Ausübung des Vorkaufsrechts geführt. Außerdem wäre weiterhin eine Fremdnutzung gegeben, weil die schützenswerte Nutzung als Appartementhotel möglicherweise künftigen störenden gewerblichen Nutzungen entgegenstehen oder diese einschränken könnte. Diese Ausführungen genügen den Anforderungen an ein „Nachschieben von Gründen“. Dem materiellen Recht sind keine Gründe zu entnehmen, die im vorliegenden Fall gegen die Möglichkeit des Nachschiebens von Gründen sprechen würden. Zudem lagen die maßgeblichen Tatsachen bereits bei Erlass des Verwaltungsakts vor, die Beteiligte zu 3) hat lediglich ihre rechtliche Bewertung dieser Umstände geändert. Der Verwaltungsakt ist durch die nachgeschobenen Gründe auch nicht in seinem Wesen verändert worden. Sowohl das Ergebnis der Ermessensentscheidung als auch der wesentliche Streitstoff sind gleichgeblieben. Soweit die Beteiligte zu 3) ausgeführt hat, dass sie das Vorkaufsrecht bereits allein wegen der Unternutzung ausüben will, war die Unternutzung bereits Bestandteil der ursprünglichen Ermessensentscheidung. Auch das nunmehr angeführte Argument, dass die Gewerbe- und Industrieentwicklung nicht durch schützenswerte Nutzungen beeinträchtigt werden solle, klingt im Bescheid vom 1. September 2022 bereits an. Angesichts dessen erscheint auch die Rechtsverteidigung der Beteiligten zu 1) und 2) nicht beeinträchtigt, zumal diese Gelegenheit hatten, im gerichtlichen Verfahren zu den geänderten Ermessenserwägungen vorzutragen. Die Ergänzung der Ermessenserwägungen ist schließlich nicht verspätet, sie kann auch nach Ablauf der Ausübungsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB erfolgen (ebenso VGH München, Beschl. v. 12.10.2017, 14 ZB 16.280, juris Rn. 6; Urt. v. 3.5.2016, 14 B 15.205, juris Rn. 43; OVG Münster, Urt. v. 27.1.2022, 7 A 2645/20, juris Rn. 70; VG München, Urt. v. 27.9.2023, M 19 K 22.4593, juris Rn. 69; a.A. ohne nähere Begründung VG Ansbach, Urt. v. 17.1.2024, AN 3 K 21.1947, juris Rn. 55).

cc) Die in zulässiger Weise ergänzte Ermessensausübung der Beteiligten zu 3) weist keine Ermessensfehler mehr auf. Insbesondere geht die Beteiligte zu 3) nunmehr von einer zutreffenden rechtlichen Beurteilung des geplanten Appartementhotels als Gewerbebetrieb aus. Es ist nicht zu beanstanden, dass sie dem Wohl der Allgemeinheit den Vorrang gegenüber den Interessen der Beteiligten zu 1) und 2) einräumt. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist gewahrt. Die Ausübung des Vorkaufsrechts verfolgt den legitimen Zweck, die Umsetzung der Ziele der geplanten städtebaulichen Maßnahmen zu ermöglichen. Hierzu ist sie geeignet, da auf einem Grundstück, das im Eigentum der F. u. H. H1 steht, verhindert werden kann, dass die im Hinblick auf die künftigen Planungen festzustellende Unternutzung verfestigt sowie eine möglicherweise mit der künftigen Gebietsausweisung nicht verträgliche gewerbliche Nutzung errichtet wird. Mildere Mittel zur Erreichung dieses Ziels sind nicht ersichtlich. Die Ausübung des Vorkaufsrechts erweist sich schließlich auch als angemessen. Besondere private Interessen der Beteiligten zu 1) und 2), die über die üblichen Interessen von Kaufvertragsparteien hinausgehen, sind nicht zu erkennen. Die Beteiligte zu 3) hat zutreffend ausgeführt, dass für die Beteiligte zu 2) lediglich eine Erwerbschance bestand, welche durch das bestehende Vorkaufsrecht belastet war. Ihr Interesse an der Errichtung eines Appartementhauses wiegt vor diesem Hintergrund nicht schwer. Da die Beteiligte zu 1) ihr Eigentum an dem Vorkaufsgrundstück ohnehin veräußern wollte, begründet der mit der Ausübung des Vorkaufsrechts verbundene Austausch der Vertragspartnerin auch ihr gegenüber keine unverhältnismäßige Beeinträchtigung.

Die Beteiligten zu 1) und 2) können sich auch nicht auf den Gleichbehandlungsgrundsatz berufen. Aus Art. 3 Abs. 1 GG folgt das Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. u.a. BVerfG, Beschl. v. 28.4.2022, 1 BvL 12/20, juris Rn. 9). Dass die Beteiligte zu 3) von ihrem Vorkaufsrecht hinsichtlich des Grundstücks K.Stieg keinen Gebrauch gemacht hat, stellt aber keine willkürliche Ungleichbehandlung gegenüber dem Vorkaufsgrundstück dar. Die Fälle sind nicht gleich gelagert, weil auf dem Grundstück K.Stieg bereits vor Eintritt des Vorkaufsfalls eine mit den Zielen der geplanten städtebaulichen Maßnahme entsprechende gewerbliche Nutzung ausgeübt wurde, die fortgeführt werden sollte. Hingegen wird das Vorkaufsgrundstück bisher zu Wohnzwecken genutzt, eine gewerbliche Nutzung ist lediglich beabsichtigt. Zudem ist nach dem derzeitigen Planungsstand nicht auszuschließen, dass die beabsichtigte Errichtung eines Appartementhotels – anders als die derzeitige Nutzung auf dem Grundstück K.Stieg – den Zielen der geplanten städtebaulichen Maßnahme widersprechen würde, weil sie sich als nicht verträglich mit der künftigen Gebietsausweisung erweisen und angrenzende gewerbliche Nutzungen, die mit der städtebaulichen Maßnahme ermöglicht werden sollen, verhindern oder einschränken könnte.

3. Schließlich hat die Beteiligte zu 3) den Kaufpreis zutreffend auf 830.000 EUR festgesetzt.

Gemäß § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde den zu zahlenden Betrag nach dem Verkehrswert des Grundstücks (§ 194 BauGB) im Zeitpunkt des Kaufes bestimmen, wenn der vereinbarte Kaufpreis den Verkehrswert überschreitet. Dies ist hier der Fall. Der zwischen den Beteiligten zu 1) und 2) vereinbarte Kaufpreis in Höhe von 1.150.000 EUR überschreitet den Verkehrswert des Vorkaufsgrundstücks. Dieser beträgt ausweislich der Wertbeurteilung der Geschäftsstelle des Gutachterausschusses für Grundstückswerte in H1 830.000 EUR. Die Kammer hat keinen Anlass, an der Richtigkeit der Ermittlung des Verkehrswerts durch die Geschäftsstelle des Gutachterausschusses zu zweifeln. Die Wertbeurteilung ist plausibel und steht im Einklang mit den anerkannten Grundsätzen der Wertermittlung. Die von den Beteiligten zu 1) und 2) geltend gemachten Einwendungen greifen nicht durch:

Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, ob – wie die Geschäftsstelle des Gutachterausschusses zugrunde legt – der Verkehrswert zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses am 17. Mai 2022 maßgeblich ist (so Grziwotz, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, 64. Ed. 1.11.2024, § 28 Rn. 29a) oder ob es – wie die Beteiligten zu 1) und 2) meinen – auf den Verkehrswert zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Kaufvertrags, hier mit Eintritt der aufschiebenden Bedingungen spätestens am 9. Juni 2022, ankommt (so Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 156. EL September 2024, § 28 Rn. 55). Denn es ist von den Beteiligten zu 1) und 2) weder substantiiert behauptet worden noch anderweitig ersichtlich, dass sich der Verkehrswert zwischen dem 17. Mai 2022 und dem 9. Juni 2022, also innerhalb von 23 Tagen, erhöht haben könnte. Wenn überhaupt eine Veränderung eingetreten sein sollte, würde sich diese vielmehr aller Voraussicht nach zu Lasten der Beteiligten zu 1) auswirken, da der hier anzuwendende Bodenrichtwert für Produktion und Logistik im betroffenen Bereich im Laufe des Jahres 2022 von 430 EUR/m² (Stand 1.1.2022) auf 410 EUR/m² (Stand 1.1.2023) gesunken ist (vgl. https:// geoportal-hamburg.de/boris/).

Der Einwand, es sei ohne Begründung das Vergleichswertverfahren angewendet worden, verfängt nicht. Die Geschäftsstelle des Gutachterausschusses hat Ausführungen zur Wahl des Wertermittlungsverfahrens gemacht und nachvollziehbar begründet, warum sie die vorhandene Bebauung für nicht nachhaltig hält und daher eine alternative Nutzung nach Abriss unterstellt (vgl. S. 14 f. der Wertbeurteilung). Vor diesem Hintergrund kommen die weiteren in § 6 ImmoWertV genannten Wertermittlungsverfahren, nämlich das Ertragswert- und das Sachwertverfahren, mangels nutzbarer baulicher Anlagen bzw. mit diesen erzielbaren Erträgen nicht in Betracht.

Soweit die Beteiligten zu 1) und 2) bemängeln, die Wertbeurteilung treffe keine Aussage zu den nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 ImmoWertV zu berücksichtigenden allgemeinen Wertverhältnissen, haben sie nicht vorgetragen, welche allgemeinen Wertverhältnisse hier zu berücksichtigen gewesen wären und wie sich diese auf den Verkehrswert des Vorkaufsgrundstücks ausgewirkt hätten. Die Kammer vermag insoweit keine Mängel der Wertbeurteilung zu erkennen. Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 ImmoWertV erfolgt die Berücksichtigung der allgemeinen Wertverhältnisse im Vergleichswertverfahren insbesondere durch den Ansatz von Vergleichspreisen, Vergleichsfaktoren und Indexreihen. Insoweit wird in der Wertbeurteilung ausgeführt, dass Kaufpreise für unbebaute Grundstücke gleicher Nutzungsintensität in vergleichbarer Lage nicht bekannt geworden seien. Vergleichsfaktoren dienen gemäß § 20 Abs. 1 ImmoWertV der Ermittlung von Vergleichswerten insbesondere für bebaute Grundstücke, so dass ihnen für die Bewertung des hier als unbebaut angenommenen Grundstücks keine maßgebliche Bedeutung zukommt. Inwieweit sich vor diesem Hintergrund Indexreihen, die gemäß § 18 Abs. 1 ImmoWertV der Berücksichtigung von im Zeitverlauf eintretenden Änderungen der allgemeinen Wertverhältnisse dienen, auf den Verkehrswert auswirken sollten, ist nicht ersichtlich.

Schließlich lässt auch das vorgelegte Exposé für das Grundstück K.Stieg, das für 920.000 EUR angeboten wurde, die Wertbeurteilung nicht unplausibel erscheinen. Angesichts des Umstands, dass das Vorkaufsgrundstück mit einem Wohnhaus bebaut ist, dessen Erweiterung lediglich als Betriebswohnung für Aufsichtspersonen genehmigt wurde, so dass die (legale) Nutzbarkeit des Gebäudes erheblich eingeschränkt ist, ist bereits zweifelhaft, inwieweit die Grundstücke vergleichbar sind. Informationen über die Genehmigungslage betreffend das Grundstück K.Stieg und den Zustand der dort befindlichen baulichen Anlagen liegen nicht vor. Laut Exposé befindet sich auf dem Grundstück neben einem Wohnhaus, das zuletzt als Büro und Firmenzentrale genutzt worden sei, eine Gewerbehalle, die sich werterhöhend auswirken könnte. Weiter ist zu berücksichtigen, dass es sich bei einem Exposé eines Immobilienunternehmens nicht um eine Verkehrswertbestimmung handelt, vielmehr dürfte der in einem solchen Exposé genannte Verkaufspreis in der Regel über dem Verkehrswert und oftmals auch über dem letztlich erzielbaren Kaufpreis liegen. Ob das Grundstück überhaupt verkauft wurde und ggf. zu welchem Kaufpreis, ist nicht bekannt. Es bestehen auch deshalb erhebliche Zweifel, dass der genannte Verkaufspreis von 920.000 EUR erzielt werden konnte, weil das Exposé die Nutzungsmöglichkeiten unzutreffend wiedergeben dürfte. Die angepriesene Möglichkeit, das „Mischgrundstück“ sowohl vollständig als auch teilweise mit Wohnimmobilien oder mit Gewerbeimmobilien zu bebauen, dürfte nicht bestehen, weil das Grundstück – ebenso wie das Vorkaufsgrundstück – durch den Bebauungsplan S. derzeit als Gewerbegebiet festgesetzt ist, in dem Wohnnutzungen, mit Ausnahme von ausnahmsweise zulässigen Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter, gemäß § 8 BauNVO 1962 grundsätzlich unzulässig sind. Dieser Umstand dürfte den erzielbaren Kaufpreis erheblich mindern.

Fehler bei der Ausübung des gemäß § 28 Abs. 3 Satz 1 BauGB eröffneten Ermessens hinsichtlich der Herabsetzung des Kaufpreises sind weder geltend gemacht worden noch ersichtlich.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 221 Abs. 1 BauGB i.V.m. §§ 91 Abs. 1 Satz 1, 100 Abs. 1 ZPO. Eventuelle Kosten der Beteiligten zu 3) sind gemäß § 228 Abs. 2 BauGB nicht erstattungsfähig, da es insoweit bereits an einem entsprechenden Antrag fehlt.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 221 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.