Abwehr des Vorkaufsrechts wegen einer Städtebaulichen Maßnahme

Unstreitig wurde die Winzerhalle aber schon seit Jahren nicht mehr für den ursprünglich genehmigten Zweck, sondern auf einer Teilfläche als Weinladen und darüber hinaus bis zum Jahre 2018 mehrmals im Jahr als Veranstaltungshalle für kulturelle und sportliche Veranstaltungen genutzt.

Auf dem Grundstück Flst.-Nr. xxx befinden sich teilweise vermietete Stellplatzflächen. Südwestlich des Grundstücks – in einer Entfernung von etwa 15 m zur Winzerhalle – liegt das Grundstück Flst.-Nr. xx (Wxxxxstraße 7), das im Eigentum der Beklagten steht und u.a. mit der denkmalgeschützten „Alten Kelter“ bebaut ist, welche als Museum sowie zu kulturellen Zwecken (Konzerte, Kabarett) genutzt wird.

Beide Grundstücke liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Ellmendingen“ vom 7. Februar 2017, welcher u.a. auf den genannten Grundstücken jeweils Sondergebiete i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB mit der Zweckbestimmung „Kulturellen Zwecken dienende Gebäude und Einrichtungen sowie auf dem Grundstück Nr. xx zusätzlich eine öffentliche Verkehrsfläche mit der besonderen Zweckbestimmung „Platzbereich“ festsetzt. Nach der planungsrechtlichen Festsetzung Nr. 1.1 muss in dem Sondergebiet der Themenschwerpunkt „Wein“ überwiegen, sind aber ergänzende kulturelle Nutzungen für Festivitäten, als Museum/Ausstellung sowie Aufführungen zulässig. Als untergeordnete Nebennutzung ist im Sondergebiet nördlich des Platzbereichs (auf dem Grundstück Flst.-Nr. xxx) ein Weinladen als Nachbarschaftsladen zulässig. Mit der Planung beabsichtigt die Beklagte die Sicherung des vorhandenen städtebaulichen Ensembles mit kulturellen Nutzungen bestehend aus „Alte Kelter“ und „Winzerhalle“. In Bezug auf die Winzerhalle soll durch die kulturelle Zweckbestimmung eine auf Kulturnutzungen begrenzte Flexibilität erreicht werden, die um den untergeordneten Weinverkauf nur ergänzt werden soll. Der südlich der Winzerhalle bestehende „Platzbereich“ soll entweder für temporäres Parken genutzt oder aber gestalterisch aufgewertet werden.

Bereits in den Jahren 2011 bis 2015 bemühte sich die Beklagte erfolglos, das Grundstück Flst.-Nr. xxx mit der aufstehenden Winzerhalle zu erwerben. Die Verhandlungen scheiterten im September 2015, weil die Beklagte nicht bereit war, den verlangten Kaufpreis von 137.000 Euro zu bezahlen.

Am 12. Juni 2017 fasste der Gemeinderat der Beklagten folgenden Grundsatzbeschluss:

„Die Gemeinde beabsichtigt, die Winzerhalle in Ellmendingen baldmöglichst baulich zu sanieren und als öffentliche Einrichtung für kulturelle Angebote/Veranstaltungen“ durch die Gemeinde, örtliche Winzer und/oder Vereine rund um das Thema „Wein/Weinbau“ sowie für überregional bedeutsame Radsportveranstaltungen zu betreiben. Durch den Erwerb, die Sanierung und die traditionelle Nutzung soll der langfristige Erhalt des Gebäudes im Gebäudeensemble mit der Alten Kelter gesichert und die städtebauliche Planung des Bebauungsplans „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Emmendingen“ umgesetzt werden. Zugleich beabsichtigt die Gemeinde, die umliegenden öffentlichen Verkehrsflächen entsprechend dem Bebauungsplan zu gestalten und auch die vorgesehenen Stellplatzflächen bereitzustellen.“

Aus der Gemeinderatsvorlage zu diesem Beschluss geht hervor, dass auch der in der Winzerhalle vorhandene Weinladen erhalten bleiben soll und zum langfristigen Erhalt des Gebäudes der Winzerhalle in seiner jetzigen Bestimmungsform zur Beseitigung baulicher Mängel und Erfüllung brandschutzrechtlicher Anforderungen erhebliche finanzielle Mittel erforderlich sind.

In derselben Sitzung am 12. Juni 2017 beschloss der Gemeinderat zudem die auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gestützte Satzung über ein besonderes Vorkaufsrecht „Winzerhalle Ellmendingen“. Der räumliche Geltungsbereich dieser Satzung umfasst das Grundstück Flst.-Nr. xxx. Die Satzung wurde in den Gemeindenachrichten 24/2017 am 16. Juni 2017 öffentlich bekanntgemacht.

Am 22. Juni 2017 schloss die Klägerin – nach Durchführung eines offenen Bieterverfahrens – mit der Beigeladenen den vom Notariat 2 Pforzheim beurkundeten Kaufvertrag über das Grundstück Flst.-Nr. xxx Wxxxxxstraße 9 (xxxx xxx/2017) mit einem vereinbarten Kaufpreis von 106.000 Euro. Der Kaufvertrag ging der Beklagten mit der Bitte um Entscheidung über ein etwaiges Vorkaufsrecht und Erteilung einer Bescheinigung über das Nichtbestehen oder die Nichtausübung eines Vorkaufsrechts nach §§ 24 ff BauGB am 30. Juni 2017 zu.

Mit Schreiben vom 7. Juli 2017 hörte die Beklagte beide Kaufvertragsparteien zu einer möglichen Ausübung des Vorkaufrechts an. Unter dem 22. Juli 2017 berief sich die Klägerin auf einen Ausschluss des Vorkaufsrechts nach § 26 Abs. 4 BauGB und kündigte an, von ihrer Abwendungsbefugnis Gebrauch zu machen. Die Ziele des Bebauungsplans würden von ihr geteilt, mit der geplanten Ansiedlung ihres Weinbaubetriebes „Dxx Wxxxxxxx“ werde ein zusätzlicher Schwerpunkt im Thema Wein gesetzt, auch werde zugesagt, dass von der zuständigen Landesbehörde für erforderlich gehaltene Instandsetzungsmaßnahmen in angemessener Zeit abgearbeitet würden.

In seiner Sitzung am 25. Juli 2017 beschloss der Gemeinderat der Beklagten, das Vorkaufsrecht geltend zu machen. Daraufhin übte die Beklagte mit Bescheid vom 31. Juli 2017 gegenüber der Beigeladenen – dieser Bescheid wurde der Klägerin am 3. August 2017 zugestellt – das gesetzliche Vorkaufsrecht an dem Grundstück Flst.-Nr. xxx bezogen auf den Kaufvertrag vom 22. Juni 2017 aus. In der Begründung des Bescheides heißt es, ein gesetzliches Vorkaufsrecht an dem Grundstück stehe der Gemeinde gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB, jedenfalls aber nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. der Satzung vom 12. Juli 2017 zu. Es werde ausgeübt, um die Winzerhalle baulich zu sanieren und sodann als öffentliche Einrichtung für kulturelle Angebote/Veranstaltungen rund um das Thema Wein/Weinbau sowie für überregional bedeutsame Radsportveranstaltungen zu betreiben. Das Wohl der Allgemeinheit rechtfertige hier die Ausübung des Vorkaufsrechts, weil die Schaffung einer derartigen öffentlichen Einrichtung im öffentlichen Interesse liege. Unabhängig von dieser Betriebsform sehe der Bebauungsplan für die Winzerhalle eine Nutzung für kulturelle Zwecke mit dem Themenschwerpunkt „Wein“ sowie ergänzende kulturelle Nutzungen vor. Um sicherzustellen, dass die Halle diesen kulturellen Zwecken weiterhin zur Verfügung stehe, sei nicht nur die bauliche Sanierung erforderlich, sondern es bedürfe auch eines Betreibers, der die Halle in geeigneter Weise und weitgehend unentgeltlich für die entsprechenden Veranstaltungen dauerhaft bzw. regelmäßig zur Verfügung stelle. Als solcher Betreiber komme nach Auflösung der Winzergenossenschaft nur die Gemeinde in Betracht. Zusätzlich ergebe sich die Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit auch daraus, dass mit dem Bebauungsplan eine Neugestaltung des öffentlichen Platzes vor der Winzerhalle angestrebt werde. Zwar liege dieser Platz auf dem gemeindeeigenen Grundstück Flst.-Nr. xx, jedoch sei eine Neugestaltung des Platzes letztlich nur gemeinsam mit der baulichen Sanierung und Nutzung der Winzerhalle sinnvoll. Denn nur mit einer öffentlichen Funktion bzw. Zugänglichkeit der Winzerhalle könne auch der vorgelagerte Platz seine Aufgabe im Ortskern erfüllen. Zudem setze auch die Erreichbarkeit der vorhandenen bzw. geplanten Stellplätze auf dem Flst.-Nr. xxx eine mit der Gestaltung des öffentlichen Platzes abgestimmte Planung voraus.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei nicht nach § 26 Abs. 4 BauGB ausgeschlossen. Denn die Winzerhalle weise bauliche Mängel und Missstände i.S.v. § 177 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB auf und sei dringend sanierungsbedürftig. Darüber hinaus werde die Halle weder gemäß den Festsetzungen des Bebauungsplans noch entsprechend den Zielen der städtebaulichen Maßnahme genutzt. Auch ein Abwendungsrecht der Käuferin nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB liege nicht vor. Das Abwendungsrecht sei bereits ausgeschlossen, soweit sich das Vorkaufsrecht aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ergebe. Unabhängig davon wäre die Klägerin zu einer den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme entsprechenden Nutzung nicht in der Lage, denn die beabsichtigte Schaffung einer öffentlichen Einrichtung sei durch Private nicht umsetzbar. Selbst zu einer privaten kulturellen Nutzung der Winzerhalle habe sich die Klägerin in ihrer Stellungnahme vom 22. Juli 2017 nicht verpflichtet. Bei der Ausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts sei zwar das allgemeine Erwerbsinteresse der Klägerin berücksichtigt worden, allerdings sei ein besonderes wirtschaftliches oder persönliches Interesse an der Nutzung der Winzerhalle und an dem Erwerb des Grundstücks nicht erkennbar. Dies gelte auch im Hinblick auf den Weinbaubetrieb „Dxx Wxxxxxxx“. Unabhängig von den eingeschränkten Nutzungsmöglichkeiten der Käuferin überwiege jedenfalls das öffentliche Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts deshalb, weil nur über einen Betrieb der Winzerhalle in der Trägerschaft der Gemeinde sichergestellt werden könne, dass diese dauerhaft für die etablierten kulturellen und sportlichen Veranstaltungen zur Verfügung stehe.

Am 23. August 2017 legte die Klägerin Widerspruch gegen den Bescheid vom 31. Juli 2017 ein. Dort führte sie u.a. aus, dass die Winzerhalle den bisher stattfindenden Veranstaltungen (Weinfest, Konzert des Musikvereins, zwei Veranstaltungen des Radportvereins, Weinblütenfest, Weinwandertag) weiterhin zur Verfügung stehe. Dies werde zugesagt. Die Lager- bzw. Abfüllhalle solle um den Weinbaubetrieb „Dxx Wxxxxxxx“ ergänzt werden, der als neues Angebot jährlich eine Jungweinprobe und eine Tischmesse für alle Erzeuger aus Keltern in der Winzerhalle anbiete. Die bestehenden Mängel seien zwar nunmehr (in dem an die Klägerin gerichteten Begleitschreiben zur Vorkaufsrechtsausübung vom 31. Juli 2017) erstmalig grob aufgelistet worden, die Auflistung enthalte aber keinen zumutbaren Zeitraum für die Mängelbehebung. Sodann nimmt die Klägerin zu einzelnen Mängeln Stellung und sichert zu, dass sie den Bebauungsplan als Basis für ihre Planung berücksichtige.

Den Widerspruch der Klägerin wies das Landratsamt … mit Widerspruchsbescheid vom 27. Dezember 2017 zurück.

Am 24. Januar 2018 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben (Az.: 9 K 1027/18). Mit Urteil vom 23. Juli 2019 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Bescheid der Beklagten vom 31. Juli 2017 sowie den Widerspruchsbescheid des Landratsamts … vom 27. Dezember 2017 aufgehoben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Beklagten stehe im Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheides weder ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB noch ein solches nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu. Das Verhältnis von allgemeinem Bebauungsplanvorkaufsrecht und besonderem Satzungsvorkaufsrecht sei gesetzlich nicht festgelegt und daher durch Auslegung zu ermitteln. Danach gelte, dass bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB das Bebauungsplanvorkaufsrecht gegenüber anderen Vorkaufsrechten den Vorrang genieße. Allerdings könne das Satzungsvorkaufsrecht auch neben einem Vorkaufsrecht aus § 24 BauGB Bestand haben, wenn in einem dort genannten Gebiet eine Änderung oder Ergänzung in Betracht gezogen werde, die sich auf das Kaufgrundstück auswirke und für die ein allgemeines Vorkaufsrecht nicht bestehe. In dem Fall, dass verschiedene Vorkaufsrechte gleichzeitig in Betracht kämen, sei die Konkurrenz danach aufzulösen, welches Vorkaufsrecht die Gemeinde tatsächlich habe ausüben wollen. Ausgehend hiervon könne das Vorkaufsrecht nicht auf § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gestützt werden, weil dessen Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt seien. Die Vorschrift setze voraus, dass der Bebauungsplan selbst eine Nutzung unmittelbar für öffentliche Zwecke festsetze und private Nutzungen ausschließe. Dies sei bei dem Bebauungsplan „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Ellmendingen“, der ein Sondergebiet mit „kulturellen Zwecken dienenden Gebäuden und Einrichtungen mit überwiegendem Themenschwerpunkt Wein“ festsetze, nicht der Fall. Weder in formaler noch in materieller Hinsicht handele es sich um eine Festsetzung, die – und hierauf komme es an – für das Grundstück eine ausschließlich öffentliche Zweckbestimmung vorsehe.

Deshalb werde die Anwendung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB hier nicht durch den spezielleren § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gesperrt. Die Heranziehung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sei auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass sich die Beklagte in ihrem Bescheid zumindest auch auf § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gestützt habe. Denn maßgeblich komme es nicht auf die Angabe der richtigen Rechtsgrundlage in dem Bescheid an, sondern auf den in der Begründung zum Ausdruck kommenden Zweck der Ausübung des Vorkaufsrechts und die Frage, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des in Anspruch genommenen Vorkaufsrechts erfüllt seien.

Hier habe die Beklagte zumindest auch ein Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ausüben wollen. Dessen Voraussetzungen seien aber nicht erfüllt. In Rechtsprechung und Literatur sei umstritten, ob unter „städtebaulichen Maßnahmen“ im Sinne der Vorschrift nur förmlich im Städtebaurecht ausgestaltete Rechtsinstrumente zu verstehen seien oder ob – bei weitem Verständnis – auch alle informellen städtebaulichen Planungen sowie rechtliche und tatsächliche Maßnahmen zur Durchführung der vorgesehenen Nutzung in einem Gebiet erfasst sein sollten. Die Kammer neige zu einem engen Begriffsverständnis, könne dies aber im Ergebnis offenlassen, weil die von der Beklagten beabsichtigte Planung auch den weniger strengen Anforderungen nicht genüge. Denn ausweislich der im Zeitpunkt des Bescheides vom 31. Juli 2017 bestehenden Absichten der Gemeinde dazu, wie die Winzerhalle zu verwenden sei, diene die Vorkaufssatzung nicht der Sicherung einer zukünftig beabsichtigten geänderten Überplanung des Ensembles „Alte Kelter/Winzerhalle“ mit den Mitteln des Städtebaurechts, sondern lediglich dazu, die im Bebauungsplan „SO Kulturzentrum“ bereits festgesetzten Nutzungszwecke abzusichern mit dem weiteren Zusatz, dass die Nutzung durch die Beklagte selbst als öffentliche Einrichtung erfolgen solle. Explizit verfolge die Beklagte lediglich eine bauliche Sanierung der Winzerhalle sowie deren Betrieb als öffentliche Einrichtung sowie die Gestaltung öffentlicher Verkehrsflächen. Damit verfolge sie aber keine städtebauliche Maßnahme. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB verlange eine Planungsabsicht der Gemeinde, die über den status quo hinausgehe. Eine solche sei hier nicht erkennbar: Der Grundsatzbeschluss des Gemeinderats vom 12. Juni 2017 betreffe keine städtebauliche Maßnahme, sondern eine kommunalpolitische Entscheidung. Auch die bauliche Sanierung der Winzerhalle sei keine städtebauliche Maßnahme i.S.v. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, weil die Beklagte mit ihr im Wesentlichen nur sicherstellen wolle, dass die Winzerhalle entsprechend ihrer bisherigen Nutzung weitergenutzt werden könne. Dasselbe gelte für die Umgestaltung öffentlicher Verkehrsflächen. Soweit diese bereits im Eigentum der Gemeinde stünden, bestehe schon kein Bedarf am Eigentumserwerb an dem streitgegenständlichen Grundstück. In Bezug auf die geplante bauliche Umgestaltung dieses Grundstücks selbst ergebe sich für die Kammer nicht, dass diese gerade von der Beklagten durchgeführt werden müsse.

Mit Schriftsatz vom 19. September 2019 hat die Beklagte die Zulassung der Berufung gegen das ihr am 23. August 2019 zugestellte Urteil beantragt. Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 20. April 2020 wegen Vorliegens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung zugelassen (Az.: 5 S 2651/19).

Zur Begründung ihrer Berufung führt die Beklagte im Wesentlichen aus: Das angefochtene Urteil sei abzuändern, weil ihr – der Beklagten – ein Vorkaufsrecht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zustehe. Die Vorschrift verlange, dass die Gemeinde für das in der Satzung bezeichnete Gebiet „städtebauliche Maßnahmen“ in Betracht ziehe. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sei dieser Begriff weit zu verstehen. Er umfasse alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufwiesen und der Gemeinde dazu dienten, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen. Zu den „Maßnahmen“ in diesem Sinne zählten nicht nur förmliche oder informelle Planungen, sondern auch tatsächliche Maßnahmen. Dieses Verständnis sei zwingend, weil gesetzliche Vorkaufsrechte ausschließlich einem gemeindlichen Eigentumserwerb dienen könnten, dieses gemeindliche Eigentum aber niemals Voraussetzung für die Aufstellung, sondern immer nur für die Umsetzung der Planung sei. Nehme man tatsächliche Umsetzungsschritte vom Maßnahmenbegriff aus, wäre die Vorschrift letztlich sinnlos, denn weil nahezu alle Bebauungspläne oder sonstigen Planungen ungeachtet der Eigentumsverhältnisse aufgestellt werden könnten, sei die von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB verlangte Erforderlichkeit des gemeindlichen Grunderwerbs immer nur im Hinblick auf den Vollzug der Planung gegeben. Die Gemeinde habe hier ausweislich ihres Grundsatzbeschlusses tatsächliche Maßnahmen (bauliche Sanierung der Winzerhalle, langfristiger Erhalt des Gebäudes, Umsetzung des Bebauungsplans „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Ellmendingen“, Gestaltung und Bereitstellung von Verkehrs- und Stellflächen) in Betracht gezogen. Lediglich die vorgesehene öffentlich-rechtliche Organisationsform setze einen Rechtsakt voraus. Die Maßnahmen hätten auch den erforderlichen städtebaulichen Bezug. Maßgeblich sei in diesem Zusammenhang, ob die von der Gemeinde in Betracht gezogene Planung einem der städtebaulichen Belange i.S.v. § 1 Abs. 6 BauG diene. Dies sei der Fall, denn die Maßnahme diene hier den Belangen nach § 1 Abs. 6 Nr. 3, Nr. 4 und Nr. 5 BauGB. Dies ergebe sich aus dem Grundsatzbeschluss des Gemeinderats vom 12. Juni 2017, welcher der Vorkaufssatzung zugrunde liege. Bestätigt werde die städtebauliche Relevanz der angestrebten städtebaulichen Maßnahmen noch dadurch, dass diese der Beseitigung von Missständen und Mängeln i.S.v. § 177 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB dienten. Denn zur Beseitigung solcher Mängel könnten städtebauliche Gebote i.S.v. §§ 175 ff BauGB erlassen werden. Der notwendige städtebauliche Bezug ergebe sich schließlich daraus, dass die Maßnahmen der Umsetzung des Bebauungsplans „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Ellmendingen“ dienten und damit in einem planerischen Kontext stünden. Die Gemeinde verfolge die genannten Maßnahmen gerade deshalb, weil nur das Gebäude der Winzerhalle aufgrund seiner Lage, seiner historischen Funktion und einer ortsprägenden Gestalt geeignet sei, den dringend benötigten Veranstaltungsraum zu schaffen und zugleich identitätsstiftend für diesen Ortsteil und die Gemeinde zu wirken.

Die weitere Voraussetzung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, dass die Begründung eines Vorkaufsrechts der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung diene, sei ebenfalls erfüllt. Nach der Rechtsprechung dürfe das Sicherungsinstrument des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nur eingesetzt werden, wenn hierfür ein Bedürfnis bestehe, weshalb der Zusammenhang zwischen dem angestrebten Grunderwerb einerseits und der Verwirklichung der städtebaulichen Maßnahme andererseits zu prüfen sei. An dieser Stelle verfehle das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts den Prüfungsmaßstab, wenn es für die Anwendbarkeit von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB verlange, dass die Planungsabsicht der Gemeinde über den status quo – hier die Realisierung des bereits bestehenden Bebauungsplans, welche bereits mit Hilfe der Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB umgesetzt werden könne – hinausgehen müsse. Denn der Erlass einer Vorkaufssatzung werde nicht dadurch gesperrt, dass für das Satzungsgebiet bereits ein Bebauungsplan bestanden und die Beklagte im Zeitpunkt des Satzungserlasses keine Absicht zur Änderung dieses Bebauungsplans gehabt habe. Rechtlich maßgeblich sei vielmehr allein, ob diese Satzung zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung diene. Dies sei schon dann der Fall, wenn die Gemeinde durch den Erwerb eines Grundstücks die in Betracht gezogenen Maßnahmen leichter durchführen könne. Hier werde das von der Vorkaufssatzung erfasste Grundstück nicht bebauungsplankonform genutzt und sei zudem in erheblichem Maße durch Missstände und Mängel i.S.v. § 177 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB belastet. Diese Gesichtspunkte stellten den tragenden Grund dafür dar, warum die Satzung der Sicherung der städtebaulichen Entwicklung jedenfalls dienlich sei. Der Gemeinde sei es – entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts – im Wesentlichen nicht nur darum gegangen sicherzustellen, dass die Winzerhalle entsprechend ihrer bisherigen Nutzung weitergenutzt werden könne. Vielmehr verfolge die Beklagte das städtebauliche Ziel, die Winzerhalle in einen baulichen Zustand zu versetzen, der eine bebauungsplankonforme Nutzung überhaupt erst ermögliche. Auch die angestrebte Nutzung der Winzerhalle als öffentliche Einrichtung weise einen städtebaulichen Bezug auf, da diese Rechtsform am besten geeignet sei, den kulturellen Bedürfnissen der ortsansässigen Bevölkerung zu dienen. Nicht nachvollziehbar sei, dass das Verwaltungsgericht hierein nur eine allgemeine kommunalpolitische Entscheidung erkenne. Schließlich bestehe ein Sicherungsbedürfnis auch mit Blick auf die Neugestaltung der öffentlichen Verkehrsflächen zwischen Winzerhalle und „Alter Kelter“. Auch wenn die öffentlichen Verkehrsflächen selbst bereits im Eigentum der Gemeinde stünden, bestehe doch ein räumlicher und funktionaler Zusammenhang zwischen der Gestaltung der Verkehrsflächen und einer plankonformen Nutzung der Winzerhalle. So sei die Anordnung und Gestaltung der geplanten Stellplätze (teilweise auf dem Grundstück der Winzerhalle, teilweise auf dem gemeindlichen Grundstück Flst.-Nr. xx) abhängig von den Zugängen und der Nutzung der Winzerhalle. Insgesamt sei der mit der Satzung vorbereitete gemeindliche Eigentumserwerb dazu geeignet, die Umsetzung der in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahmen zumindest erheblich zu vereinfachen. Im Zeitpunkt des Satzungserlasses sei nicht erkennbar gewesen, dass entweder der Grundstückseigentümer oder irgendein Erwerber dazu bereit und in der Lage gewesen wären, die Winzerhalle baulich zu sanieren und einer bebauungsplankonformen Nutzung zuzuführen.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei auch nicht durch § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen. Da in der Winzerhalle bislang einzelne Kulturveranstaltungen stattgefunden hätten, fehle es an der im Bebauungsplan verlangten kulturellen Hauptnutzung. Im derzeitigen baulichen Zustand wäre eine Fortführung derartiger Einzelveranstaltungen schon aus Gründen des Brandschutzes und der fehlenden statischen Belastbarkeit nicht möglich. Aufgrund der defizitären Statik der Kellerdecke sowie aus Gründen des Brandschutzes lägen auch Mängel und Missstände i.S.v. § 177 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB vor.

Der Ausübung des Vorkaufsrechts stehe schließlich auch keine wirksame Abwendungserklärung der Klägerin entgegen. Das Abwendungsrecht aus § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB sei bereits nicht eröffnet, weil es voraussetze, dass der Käufer in der Lage sei, das Grundstück entsprechend den baulichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme zu nutzen. Hieran fehle es. Denn die städtebauliche Maßnahme ziele auf einen Betrieb der Winzerhalle als öffentliche Einrichtung, den die Klägerin nicht realisieren könne. Unabhängig davon habe sich die Klägerin weder zu einer bebauungsplankonformen Nutzung noch zu einer Beseitigung der vorhandenen Missstände und Mängel verpflichtet. Die Erklärung vom 22. Juli 2017 sei schon deshalb nicht ausreichend, weil es zunächst nur einen „Einspruch“ gegen den Bebauungsplan enthalte und die vermeintliche Abwendung unter einen Vorbehalt gestellt sei. Zudem sei das Schreiben inhaltlich unbestimmt und enthalte einen inhaltlichen Widerspruch zum Bebauungsplan, da die Ansiedlung eines Weinbaubetriebes angekündigt werde, der nach der Festsetzung Nr. 1.1 unzulässig wäre. Schließlich enthalte das Schreiben auch keine konkrete Verpflichtung zur baulichen Sanierung des Gebäudes innerhalb einer bestimmten Frist. Das Schreiben der Klägerin vom 21. August 2017 erfülle die Anforderungen des § 27 Abs. 1 BauGB ebenfalls nicht, da dort lediglich die Fortführung der bereits in der Vergangenheit realisierten Veranstaltungen zugesagt werde, nicht aber eine kulturelle Nutzung der Winzerhalle insgesamt. Im Vordergrund stehe vielmehr die nicht bebauungsplankonforme Vermietung der Halle an einen Weinbaubetrieb nebst Nutzung durch einen landwirtschaftlichen Maschinenring und die Einlagerung von Fahrzeugen. Nachweise dazu, wie die bauordnungsrechtlichen Anforderungen einer kulturellen Nutzung der Winzerhalle erfüllt werden sollten sowie verbindliche Umsetzungsfristen fehlten vollständig, zumal die Notwendigkeit einer baulichen Sanierung des Gebäudes im Wesentlichen bestritten werde.

Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Juli 2019 – 9 K 1027/18 – zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt, die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Sie begründet ihren Antrag wie folgt: Ein Vorkaufsrecht aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB stehe der Beklagten nicht zu, weil der Bebauungsplan „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Ellmendingen“ für das Grundstück keine Nutzung für ausschließlich öffentliche Zwecke festsetze. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sei in der vorliegenden Fallkonstellation aus systematischen Gründen nicht anwendbar. Denn die Beklagte habe ihre städtebauliche Planung bereits in Form des genannten Bebauungsplans realisiert und konkretisiert. Für die Plandurchsetzung stünden Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB und nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zur Verfügung, welche im vorliegenden Fall aber nicht einschlägig seien. Da es der Beklagten mit dem im Grundsatzbeschluss vom 12. Juni 2017 benannten Vorhaben ebenfalls um die Durchsetzung des bestehenden Plans und nicht um die Sicherung einer künftigen Planung gehe, könne sie sich auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht berufen. Soweit der Senat in seinem Zulassungsbeschluss angedeutet habe, dass das aus dieser Vorschrift folgende Vorkaufsrecht möglicherweise auch zur Umsetzung einer bereits konkretisierten städtebaulichen Maßnahme (hier in Form eines Bebauungsplans) ausgeübt werden könne, sei dem jedenfalls im vorliegenden Fall nicht zu folgen. Denn die Beklagte habe ihre städtebauliche Planung hier schon im Februar 2017 durch Erlass des Bebauungsplans konkretisiert, die Vorkaufssatzung aber erst einige Monate später im Juni 2017 erlassen. Es gebe keinen einleuchtenden Grund, warum städtebauliche Maßnahmen nicht mit dem kurz zuvor beschlossenen Bebauungsplan ergriffen würden. Es dränge sich der Verdacht auf, dass die Beklagte ihr Versäumnis, bereits in dem Bebauungsplan eine Fläche für den Gemeinbedarf (§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) festzusetzen, nunmehr durch Erlass einer ausschließlich auf den Erwerb des Grundstücks bezogenen Vorkaufssatzung „ausbügeln“ wolle.

Darüber hinaus lägen auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht vor. Die Beklagte ziehe keine städtebauliche Maßnahme im Sinne der Vorschrift in Betracht. Unter diesen Begriff fielen nur förmlich im Städtebaurecht ausgestaltete Rechtsinstrumente, nicht jedoch informelle städtebauliche Planungen sowie tatsächliche oder rechtliche Maßnahmen zur Durchführung der vorgesehenen Nutzung in einem Gebiet. Die von der Beklagten avisierten Maßnahmen hätten ihren Schwerpunkt aber im tatsächlichen Bereich. Allenfalls das Inaussichtstellen einer förmlichen Bebauungsplanänderung hätte den Erlass der Satzung rechtfertigen können. Eine solche Absicht habe jedoch zu keiner Zeit bestanden. Selbst wenn man ein weites Verständnis der „städtebaulichen Maßnahme“ zugrunde lege, sei die Vorkaufssatzung zu Unrecht ergangen. Denn der Grund für die Anerkennung eines weiten Verständnisses liege darin, dass die Gemeinde in einem Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen die Möglichkeit erhalten solle, Grundstücke zu erwerben. Hier hätten sich die Planungsvorstellungen der Beklagten aber bereits in Form eines Bebauungsplans realisiert, weshalb kein Bedürfnis dafür bestehe, auch informelle Planungen und tatsächliche Maßnahmen zu berücksichtigen. Unabhängig davon sei eine rein objektbezogene bauliche Sanierung nicht als „städtebauliche Maßnahme“ anzusehen, weil es hierfür einer gebietsbezogenen Ausrichtung bedürfe. Ganz generell stehe das Vorkaufsrecht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht zur Verwirklichung einzelner, objektbezogener Vorhaben zur Verfügung. Die Neugestaltung der vorgelagerten Verkehrsfläche sei keine städtebauliche Maßnahme, weil der Vorplatz bereits jetzt nahezu vollständig im gemeindlichen Eigentum stehe. Die allenfalls fünf geplanten Stellplätze im südöstlichen Bereich des Grundstücks Flst.-Nr. xxx rechtfertigten nicht die Erstreckung des Vorkaufsrechts auf das Gesamtgrundstück. Die Absicht, die Winzerhalle als öffentliche Einrichtung zu betreiben, stelle ebenfalls keine städtebauliche Maßnahme dar, weil die Gemeinde mit ihr – ausweislich des Grundsatzbeschlusses des Gemeinderats vom 12. Juni 2017 – keine städtebauliche Gestaltung oder Konfliktlösung beabsichtige.

Es fehle zudem an dem Tatbestandsmerkmal des Sicherungsbedürfnisses, weil die Beklagte mit der Vorkaufssatzung allein den Erwerb des streitgegenständlichen Grundstücks ermöglichen wolle. Schon aus dem zeitlichen Ablauf – Erlass der Vorkaufssatzung erst vier Monate nach Beschluss über den Bebauungsplan – ergebe sich, dass es der Beklagten nicht um die Sicherung ihrer bereits in Form des Bebauungsplans umgesetzten Planvorstellungen gehe.

Im Übrigen sei die Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Bescheid der Beklagten vom 31. Juli 2017 rechtswidrig. Dies folge schon daraus, dass die Beklagte sich darin auf zwei Rechtsgrundlagen (in erster Linie auf das Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, hilfsweise auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB) berufen habe, die sich gegenseitig ausschlössen. Denn wenn das gemeindliche Sicherungsbedürfnis bereits vom Tatbestand eines allgemeinen Vorkaufsrechts erfasst werde, fehle es an der Notwendigkeit für die Vorkaufssatzung. Der Bescheid begegne daher rechtsstaatlichen Bedenken und sei wegen fehlender Bestimmtheit i.S.v. § 37 Abs. 1 LVwVfG rechtswidrig. Die Berufung auf sich gegenseitig ausschließende Rechtsgrundlagen habe bei der Klägerin auch konkret zu großer Rechtsunsicherheit geführt, denn für sie sei nicht ersichtlich gewesen, ob sie das Vorkaufsrecht nun abwenden könne oder nicht. Eine Heilung nach § 45 LVwVfG sei nicht eingetreten.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei ferner nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt. Denn das Grundstück werde für eine Nutzung zu öffentlichen Zwecken gerade nicht konkret benötigt. Die Beklagte verfüge in ihren Teilorten über mehrere Veranstaltungsorte, in denen sie Veranstaltungen, die von der Klägerin nicht durchgeführt werden sollten, abhalten könne. Direkt benachbart befinde sich die „Alte Kelter“, in der Veranstaltungen der Beklagten stattfänden. Es sei nicht erforderlich, auch auf die Winzerhalle zurückzugreifen, zumal sie – die Klägerin – sich auch dazu verpflichtet habe, die von der Beklagten angestrebte Nutzung für kulturelle Zwecke zu gewährleisten und zu fördern. Die angeführte Neugestaltung des öffentlichen Platzes vor der Winzerhalle – welche im Ausübungsbescheid nicht als Verwendungszweck angegeben worden sei – mache die Ausübung des Vorkaufsrechts ebenfalls nicht erforderlich. Gleiches gelte in Bezug auf die bauliche Sanierung der Winzerhalle, zu welcher sie bereit und in der Lage sei.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei erfolgreich nach § 27 Abs. 1 BauGB abgewendet worden. Notwendig sei eine verpflichtende und eindeutig bestimmte schriftliche Erklärung des Käufers, er werde das Grundstück plangerecht nutzen. Eine solche Erklärung liege vor, wobei unschädlich sei, dass der Widerspruch vom 21. August 2017 nicht ausdrücklich als Abwendungserklärung bezeichnet werde. Denn das Schreiben müsse analog §§ 133, 157 BGB laienfreundlich als rechtsverbindliche Abwendungserklärung ausgelegt werden. An Form und Inhalt der Erklärung dürften hier keine hohen Anforderungen gestellt werden, weil sich die Beklagte in dem Bescheid vom 31. Juli 2017 (auch) auf ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB berufen und ausdrücklich ausgeführt habe, ein Abwendungsrecht nach § 27 BauGB bestehe für sie – die Klägerin – nicht. Inhaltlich sei in dem Widerspruchsscheiben vom 21. August 2017 zugesagt worden, den Bebauungsplan „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Ellmendingen“ als Basis der weiteren Planung zu berücksichtigen und den Kulturbetrieb in der Winzerhalle nicht nur aufrechtzuerhalten, sondern sogar zu erweitern. In der geplanten Ansiedlung des Weinbaubetriebes „xxx xxxx – Dxx Wxxxxxxxx“ im Keller der Winzerhalle liege kein Widerspruch zum Bebauungsplan. Darauf, dass sie – die Klägerin – zur Realisierung einer öffentlich-rechtlichen Nutzung der Halle nicht in der Lage sei, könne sich die Beklagte nicht berufen. Denn diese müsse sich an den Festsetzungen des Bebauungsplans festhalten lassen, in dem keine ausschließlich öffentlich-rechtliche Zweckbestimmung ausgesprochen worden sei. Der Betrieb einer öffentlichen Einrichtung sei auch in diesem Zusammenhang keine städtebauliche Maßnahme und müsse bei der Frage der Abwendungsbefugnis außer Betracht bleiben. In dem Schreiben vom 21. August 2017 habe sie – die Klägerin – sich auch rechtswirksam verpflichtet, die vorhandenen Missstände und Mängel i.S.d. § 177 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB zu beseitigen. Die fehlende Angabe einer angemessenen Frist, in welcher die plankonforme Nutzung sichergestellt und die baulichen Mängel beseitigt würden, sei mit Blick darauf unschädlich, dass sie – die Klägerin – das Bestehen einer Abwendungsbefugnis nach § 27 BauGB aus dem angefochtenen Bescheid gar nicht habe erkennen können.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Schriftsätzlich hat sie ausgeführt, sie schließe sich den Ausführungen des Klägervertreters in vollem Umfang an und nehme auf die im Rahmen des Berufungszulassungsverfahren vorgetragenen Erwägungen Bezug. Ergänzend werde darauf hingewiesen, dass der noch immer nicht abgeschlossene Verkauf der Winzerhalle der Abwicklung der Genossenschaft entgegenstehe.

Die beim Verwaltungsgericht vorgelegten Behördenakten der Beklagten sowie die Gerichtsakten des erstinstanzlichen Verfahrens (9 K 1027/18) haben dem Senat vorgelegen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

A. Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 23. Juli 2019 – 9 K 1027/18 – hat Erfolg.

I. Sie ist mit Beschluss des Senats vom 20. April 2020 (Az. 5 S 2651/19) zugelassen worden und auch im Übrigen zulässig. Die Beklagte hat ihre Berufung mit Schriftsatz vom 3. Juni 2020 fristgerecht begründet.

II. Die Berufung der Beklagten ist auch begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid der Beklagten vom 31. Juli 2017 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 27. Dezember 2017 aufgehoben. Denn diese Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Dementsprechend war das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und die Klage abzuweisen.

Ein Vorkaufsrecht steht der Beklagten zwar nicht aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB (dazu 1.), jedoch auf der Grundlage des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu (dazu 2.). Dieses Vorkaufsrecht wurde von der Beklagten in rechtlich nicht zu beanstandender Weise geltend gemacht und von der Klägerin nicht rechtswirksam abgewendet (dazu 3.).

1. Ein auf § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB gestütztes Vorkaufsrecht steht der Beklagten nicht zu. Denn diese Vorschrift räumt den Gemeinden ein Vorkaufsrecht nur bezüglich solcher Grundstücke ein, die (1.) im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegen, soweit dieser Bebauungsplan (2.) eine Nutzung für öffentliche Zwecke oder für Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1a Abs. 3 BauGB festsetzt. Zwar liegt das Grundstück Flst.-Nr. xxx im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Ellmendingen“ vom 7. Februar 2017, jedoch fehlt es an den weiteren Voraussetzungen. Der Bebauungsplan bestimmt unter Nr. 1.1 der planungsrechtlichen Festsetzungen, dass im Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Kulturellen Zwecken dienende Gebäude und Einrichtungen“ der Themenschwerpunkt „Wein“ überwiegen muss. Hiermit wird keine Nutzung für öffentliche Zwecke festgesetzt. Denn hierfür genügt es nicht, ein Baugebiet auszuweisen, das die Nutzung einer Fläche für öffentliche Zwecke lediglich zulässt. Zu verlangen ist vielmehr, dass der Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke auf der Grundlage von § 9 BauGB unmittelbar und unter Ausschluss privater Nutzungsarten festsetzt, wie dies etwa bei Gemeinbedarfsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB), Verkehrsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB), Versorgungsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 12 BauGB) oder öffentlichen Grünflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) der Fall ist (OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 21.6.2012 – 2 B 25.10 – juris Rn. 17, Kronisch in Brügelmann, BauGB, § 24 Rn. 56; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Auflage, § 24 Rn. 2).

2. Jedoch ergibt sich ein Vorkaufsrecht der Beklagten aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. §§ 1 und 2 der Satzung der Beklagten über ein besonderes Vorkaufsrecht – Winzerhalle Ellmendingen – vom 12. Juni 2017, die am 16. Juni 2017 in Kraft getreten ist. Das Grundstück Flst.-Nr. xxx liegt im Geltungsbereich dieser wirksamen Satzung.

Formelle Mängel beim Satzungserlass oder Bekanntmachungsmängel sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht ist die Satzung nicht zu beanstanden. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht (dazu a)), zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung (dazu b)) durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht. Diese Voraussetzungen liegen hier bezogen auf den für die Beurteilung der Vorkaufssatzung maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 12. Juni 2017 (dazu Senatsbeschluss vom 24.9.2019 – 5 S 1733/17 – juris Rn. 45 und BayVGH, Urteil vom 30.9.2019 – 1 N 16.1269 – juris Rn. 27) vor.

Das durch Satzung begründete Vorkaufsrecht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist hier auch nicht aus systematischen Gründen mit Blick auf § 24 BauGB ausgeschlossen (dazu c)).

a) Am 12. Juni 2017 zog die Beklagte taugliche und hinreichend konkrete städtebauliche Maßnahmen in der innerörtlichen Lage von Ellmendingen und damit in dem Gebiet in Betracht, in welchem sich das streitgegenständliche Grundstück befindet.

aa) Der Begriff der „städtebaulichen Maßnahme“ ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des erkennenden Gerichtshofes weit zu verstehen. Hierzu zählen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen durchzusetzen. Förmlich konkretisierter Planungsabsichten bedarf es hierfür nicht (BVerwG, Urteil vom 9.11.2021 – 4 C 1.20 – juris Rn. 19; Beschlüsse vom 30.9.2020 – 4 B 45.19 – juris Rn. 4 und vom 26.1.2010 – 4 B 43.09 – juris Rn 9; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.9.2019 – 5 S 1733/17 – juris Rn. 43 m.w.N.). Vielmehr können auch informelle Planungen für § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ausreichen (BVerwG, Beschluss vom 19.12.2018 – 4 BN 42.18 – juris Rn. 4) wie z.B. Rahmenpläne oder sonstige städtebauliche Pläne i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB. Zu den „städtebaulichen Maßnahmen“ gehören aber auch rechtliche oder tatsächliche Maßnahmen zur Durchführung der vorgesehenen Nutzung in einem Gebiet (Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Auflage, § 25 Rn. 5; Paetow in Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Auflage, § 25 Rn. 5; nunmehr auch Stock in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, online-Kommentar zum BauGB, Stand August 2021 Rn. 17 ; für die geplante Wiedererrichtung eines Skilifts und für Dorferneuerungsmaßnahmen im Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens entschieden von BayVGH, Urteil vom 5.7.2011 – 1 N 08.1692 – juris Rn. 21 und Beschluss vom 19.6.2013 – 15 ZB 12.129 – juris Rn. 6). Denn der den Vorkauf betreibenden Gemeinde wird auch bei Zugrundelegung des weiten Begriffsverständnisses kein Freibrief für eine allgemeine Bodenbevorratung oder zum Erwerb von für die Planungsvorstellungen nicht benötigten Grundstücke erteilt (vgl. Senatsurteil vom 24.9.2019, a.a.O. und jüngst OVG Nordrh.-Westf., Urteil vom 10.5.2021 – 2 D 112/19 – juris Rn. 37). Zudem besteht nicht die Gefahr, dass schon einzelne, lediglich objektbezogene Einzelmaßnahmen der Gemeinde das Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB auslösen, denn als das Satzungsvorkaufsrecht auslösende „städtebauliche Maßnahme“ müssen solche Einzelmaßnahmen zugleich Ausdruck einer gebietsbezogenen städtebaulichen Planungsvorstellung sein (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB: „in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht“), m.a.W. ihrerseits einen Gebietsbezug aufweisen (Kronisch in Brügelmann, a.a.O. Rn. 57).

bb) Unter Zugrundelegung dessen ergibt sich hier Folgendes:

(1) Die Beklagte hat ihre städtebauliche Vorstellung dazu, wie der innerörtliche Bereich um die „Alte Kelter“ und die „Winzerhalle“ zukünftig genutzt werden soll, zwar in dem Bebauungsplanverfahren „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Ellmendingen“ als förmliche Planungsabsicht konkretisiert. Allerdings war das Planungsverfahren mit Beschluss des Bebauungsplans am 7. Februar 2017 bereits abgeschlossen und konnte deshalb bei dem Erlass der Vorkaufssatzung am 12. Juli 2017 als (beabsichtigte) städtebauliche Maßnahme nicht mehr in Betracht gezogen worden sein. Dies kommt auch in der Vorlage Nr. 71/2017ö zum Grundsatzbeschluss des Gemeinderats vom 12. Juli 2017 zum Ausdruck, wonach die Winzerhalle nicht zur Sicherung der Ziele des Bebauungsplanverfahrens, sondern zur Umsetzung der städtebaulichen Planung und langfristigen Sicherung des in dem Bebauungsplan beschriebenen Gebäudeensembles erworben, saniert und als öffentliche Einrichtung betrieben werden soll.

(2) In Betracht gezogen hat die Beklagte demnach die zur Umsetzung des Bebauungsplans vorgesehene rechtliche und tatsächliche Gesamtmaßnahme „bauliche Sanierung der Winzerhalle mit dem Ziel, dass diese als öffentliche Einrichtung für örtliche kulturelle Angebote bzw. Veranstaltungen weiterhin genutzt werden kann“. Zu diesem Zweck sollen auch die Freiflächen auf dem Grundstück Flst.-Nr. xxx und des Vorplatzes, welcher bereits im Gemeindeeigentum steht, gestalterisch verändert werden. Nach dem oben Ausgeführten handelt es bei dieser Gesamtmaßnahme um eine taugliche städtebauliche Maßnahme i.S.v. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, die sich nicht nur in der Verwirklichung einer rein objektbezogenen Einzelmaßnahme erschöpft. Denn sie dient dem Erhalt und der weiteren künftigen Nutzung des ortsbildprägenden Ensembles „Alte Kelter/Winzerhalle“ und damit einer planerischen Vorstellung, die gebietsbezogen in dem Bebauungsplan vom 7. Februar 2017 deutlich zum Ausdruck kommt.

Insoweit liegt auch der erforderliche städtebauliche Bezug vor. Ein solcher ist anzunehmen, wenn die von der Gemeinde in Betracht gezogene Maßnahme einem der städtebaulichen Belange i.S.v. § 1 Abs. 6 BauGB dient (Senatsbeschluss vom 24.9.2019 – 5 S 1733/17 – juris Rn. 53). Mit dem Erhalt und der weiteren Nutzung des ortsbildprägenden und identitätsstiftenden Ensembles „Alte Kelter/Winzerhalle“ verfolgt die Beklagte planerische Belange i.S.v. § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB („Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile“) und § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB („Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes“).

b) Die Vorkaufssatzung wurde zudem gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung erlassen. Mit diesem Tatbestandsmerkmal will der Gesetzgeber die Gemeinden in die Lage versetzen, die von ihr in Betracht gezogenen städtebaulichen Maßnahmen zu gegebener Zeit leichter durchführen zu können. Das Tatbestandsmerkmal weist darauf hin, dass sich die Gemeinde des Sicherungsmittels, das ihr § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB an die Hand gibt, nur dann bedienen darf, wenn hierfür ein Bedürfnis besteht. In eine auf diese Vorschrift gestützte Vorkaufssatzung können nur Flächen einbezogen werden, deren Erwerb der Verwirklichung der beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme dienlich ist (BVerwG, Beschluss vom 30.9.2020 – 4 B 45.19 – juris Rn. 5 und vom 15.2.2000 – 4 B 10.00 – juris Rn. 7; Senatsurteil vom 24.9.2019 – 5 S 1733/17 – juris Rn. 52; BayVGH, Urteil vom 17.9.2018 – 15 N 17.689 – juris Rn. 21). Dagegen reicht es nicht aus, dass der Erwerb einer Fläche nur für die Verwirklichung eines übergeordneten städtebaulichen Ziels etwas beiträgt (BayVGH, a.a.O und NiedersOVG, Urteil vom 9.6.2015 – 1 KN 69/14 – juris Rn. 24).

Nach den dargelegten Grundsätzen kommt es hier nicht darauf an, ob noch ein „nachgelagertes Sicherungsbedürfnis“ mit Blick auf in Aussicht genommene Festsetzungen des Bebauungsplans „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Ellmendingen“ besteht, denn dieses Planungsverfahren ist abgeschlossen. Entscheidend ist vielmehr, ob der Erwerb des streitgegenständlichen Grundstücks, auf welchem die Winzerhalle steht, der zur Umsetzung des Bebauungsplans ins Auge gefassten städtebaulichen Gesamtmaßnahme „bauliche Sanierung der Winzerhalle mit dem Ziel, dass diese als öffentliche Einrichtung für örtliche kulturelle Angebote bzw. Veranstaltungen weiterhin genutzt werden kann und Gestaltung öffentlicher Verkehrsflächen“ dienlich ist und gerade insoweit ein Sicherungsbedürfnis besteht. Diese Frage ist zu bejahen.

aa) Dem in der planungsrechtlichen Festsetzung Nr. 1.1 festgelegten Ziel, in dem Sondergebiet „kulturellen Zwecken dienende Gebäude und Einrichtungen“ zu schaffen, ist eine bauliche Sanierung der Winzerhalle dienlich. Denn ausweislich der vorliegenden baufachlichen Stellungnahmen (Dipl.-Ing. Gxxxxx vom 19.11.2009; Sanierungsvorschlag Ing.-Büro Wxxx und Partner vom 10.12.2014) ist die untere Schale der Kellerdecke in Teilbereichen abgelöst und heruntergestürzt. Bewehrungsstäbe sind stark angerostet und teilweise nicht mehr vorhanden. Insgesamt muss die Decke zur Wiederherstellung der Tragfähigkeit abgebrochen und neu aufgebaut werden.

Die der Umsetzung des Planes mithin dienliche Gebäudesanierung lässt sich leichter durchführen, wenn das Grundstück Flst.-Nr. xxx im Eigentum der Gemeinde steht. Dem steht nicht entgegen, dass auch ein privater Erwerber – sofern entsprechende finanzielle Mittel vorhanden sind – in der Lage wäre, das Gebäude zu sanieren und damit der im Bebauungsplan vorgesehenen Nutzung zuzuführen. Diesen Fall hat § 26 Nr. 4 BauGB im Blick, der als negative Voraussetzung für die Ausübung eines Vorkaufsrechts zwar einen Ausschlusstatbestand vorsieht, wenn ein Grundstück „entsprechend den Festsetzungen eines Bebauungsplans oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut ist“, diesen Ausschlussgrund aber seinerseits nicht greifen lässt, wenn eine auf dem Grundstück errichtete bauliche Anlage Mängel und Missstände i.S.v. § 177 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB aufweist. In der Vorschrift kommt die Annahme des Gesetzgebers zum Ausdruck, dass es des Einsatzes des in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB genannten Sicherheitsinstruments nicht bedarf, wenn ein Grundstück plankonform genutzt wird und keine baulichen Missstände und Mängel aufweist (NiedersOVG, Urteil vom 9.6.2015 – 1 KN 69/14 – juris Rn. 25-27). Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Das Gebäude der Winzerhalle entspricht wegen der festgestellten Schäden nicht den allgemeinen Anforderungen an gesunde Arbeitsverhältnisse i.S.v. § 177 Abs. 2 BauGB, ist i.S.v. § 177 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB in seiner bestimmungsgemäßen Nutzbarkeit erheblich beeinträchtigt und als Gebäude, das als Teil des Ensembles „Alte Kelter/Winzerhalle“ städtebauliche Bedeutung besitzt, insgesamt erneuerungsbedürftig i.S.v. § 177 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB. Dies rechtfertigt den Einsatz des Sicherungsinstruments aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB.

bb) Ein Erwerb der Winzerhalle durch die Beklagte ist hier auch dem Ziel der Gestaltung von Verkehrsflächen in Umsetzung des Planungsziels der Schaffung von Verkehrs- und Parkflächen (planungsrechtliche Festsetzungen Nr. 1.5 und 1.6) dienlich. Auf dem Grundstück Flst.-Nr. xxx selbst sind solche Flächen vorgesehen (Plan VG-Akte Bl. 287). Wie sich aus dem Gestaltungsplan (VG-Akte Bl. 285) und der Begründung des Bebauungsplans (dort S. 25 f) ergibt, sollen diese Flächen aber nicht isoliert auf dem Grundstück, sondern in räumlichem und funktionalem Zusammenhang mit den Verkehrsflächen auf dem gemeindlichen Grundstück Flst.-Nr. xx (und der dort stehenden „Alten Kelter“) verwirklicht werden. Die Umsetzung dieses Zieles wird durch den Grunderwerb an dem Flst-Nr. xxxx jedenfalls erleichtert. Darauf, ob die bauliche Umgestaltung öffentlicher Verkehrsflächen gerade von der Beklagten durchgeführt werden muss oder nicht, kommt es entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtes in diesem Zusammenhang nicht an.

c) Ein städtebauliches Sicherungsbedürfnis für die Umsetzung bereits in einem Bebauungsplan konkretisierter städtebaulicher Vorstellungen lässt sich hier auch nicht aufgrund systematischer Erwägungen verneinen.

aa) Zwar gehen die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschluss vom 26.1.2010 – 4 B 43.09 – juris Rn. 10) und – ihm folgend – des Senats (Urteil vom 24.9.2019 – 5 S 1733/17 – juris Rn. 52) davon aus, dass § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB der Gemeinde schon in einem Stadium, das der Verfestigung der Planung weit vorausgeht, die Gelegenheit bietet, Grundstücke zu erwerben, weshalb sich die Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit mit dem Sicherungsmittel des Vorkaufsrechts nur in den Fällen rechtfertigen lasse, in denen sie sich bereits zu diesem frühen Zeitpunkt aus städtebaulichen Gründen notwendig erweise. Die Klägerin zieht hieraus den Schluss, dass deshalb in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem sich die Planungsvorstellungen der Beklagten bereits in Form eines Bebauungsplans konkretisiert hätten, von vornherein kein Bedürfnis dafür bestehe, im Rahmen des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB auch informelle Planungen und tatsächliche Maßnahmen zu berücksichtigen. Dem ist nicht zu folgen. Die erwähnte Rechtsprechung verlangt eine sorgfältige Prüfung des Vorliegens eines Sicherungsbedürfnisses in den Fällen der „Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit mit dem Sicherungsmittel des Vorkaufsrechts“ deshalb, weil sich Planungsvorstellungen „vor Verfestigung der Planung“ – also vor Beginn oder während eines laufenden Bebauungsplanverfahrens – ändern können und deshalb sorgfältig ermittelt werden muss, ob das Grundstück zur Sicherung einer Planung wirklich jetzt schon benötigt wird oder nicht lediglich „auf Vorrat“ beschafft werden soll. In der vorliegenden Fallkonstellation einer bereits abgeschlossenen Planung stellt sich die Frage der „Vorverlegung der Zugriffsmöglichkeit“ nicht und ist das Vorliegen eines Sicherungsbedürfnisses gerade in Bezug auf die Umsetzung der in dem Bebauungsplan konkretisierten städtebaulichen Maßnahme zu prüfen. Ein Argument gegen die Erstreckung des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB auf informelle Planungen und tatsächliche Maßnahmen lässt sich aus der genannten Rechtsprechung nicht gewinnen.

bb) Der Erlass der Vorkaufssatzung ist hier entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Beklagte ihre städtebauliche Planung bereits vor Erlass der Vorkaufssatzung in Form des Bebauungsplans „Sondergebiet Kulturzentrum Alte Kelter Ellmendingen“ realisiert hatte und zur Plandurchsetzung deshalb vorrangig auf Vorkaufsrechte aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB und § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB verwiesen werden müsste. Der behauptete Vorrang besteht hier schon deshalb nicht, weil beide Vorschriften hier nicht einschlägig sind: Die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB liegen nicht vor (s.o.); § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB kommt hier nicht zum Tragen, weil es nicht um den Erwerb eines unbebauten Grundstücks geht.

Aber selbst dann, wenn die Beklagte bezogen auf das Grundstück Flst.-Nr. xxx eine Gemeinbedarfsfläche i.S.v. § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB festgesetzt hätte und damit § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB hätte Anwendung finden können, müsste das besondere Vorkaufsrecht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB hier nicht als nachrangig zurücktreten. Denn dieses unterliegt wegen der Notwendigkeit eines besonderen Sicherungsbedürfnisses einer Voraussetzung, deren Vorliegen bei dem allgemeinen Vorkaufsrecht aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB vom Gesetz unterstellt wird. Schon dies spricht dagegen, dass das allgemeine Vorkaufsrecht das speziellere ist (vgl. Senatsbeschluss vom 24.9.2019 – 5 S 1733/17 – juris Rn. 50). Hinzu kommt, dass beide Vorkaufsrechte jedenfalls in der vorliegenden Fallkonstellation auch in inhaltlicher Hinsicht unterschiedliche Sicherungsinteressen betreffen: Während das allgemeine Vorkaufsrecht aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB (nur) darauf gerichtet wäre, der Gemeinde das Eigentum an einer Fläche zu verschaffen, um dort die (unterstellt) im Bebauungsplan festgesetzte Gemeinbedarfsnutzung zu sichern, beträfe das Satzungsvorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB alle anderen („besonderen“) Sicherungsinteressen an der Umsetzung des Plans, die nicht die Gemeinbedarfsnutzung betreffen, z.B. ein Sicherungsinteresse aus den in § 177 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB genannten Gründen. Betreffen das allgemeine Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB einerseits und das besondere Vorkaufsrecht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB aber nicht dasselbe gemeindliche Sicherungsbedürfnis, fehlt es nicht an der Erforderlichkeit der Vorkaufssatzung (Kronisch in: Brügelmann, BauGB § 25 Rn. 97).

3. Die Beklagte hat ihr Vorkaufsrecht mit Bescheid vom 31. Juli 2017 in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgeübt (dazu a) und b)). Die Klägerin hat es nicht rechtswirksam abgewendet (dazu c)).

a) Der Bescheid ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Er ist entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin nicht deshalb unzureichend begründet, weil sich die Beklagte auf die Ausübung des Vorkaufsrechts „gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB, jedenfalls aber nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB“ berufen hat. Denn damit hat die Beklagte die für den Erlass des Bescheides tragenden und wesentlichen Gründe in dem Bescheid angegeben, zumal dies noch weiter ausgeführt wird. Die Begründung ist aus sich heraus für den Adressaten verständlich und nachvollziehbar (vgl. dazu Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Auflage, § 39 Rn. 18a und 23, 24), denn sie ist ohne Weiteres so zu verstehen, dass primär das gesetzliche Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB und für den Fall, dass dieses nicht gegeben sein sollte, jedenfalls das Satzungsvorkaufsrecht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB geltend gemacht wird.

b) Der Bescheid unterliegt auch keinen materiell-rechtlichen Fehlern.

aa) Ihm fehlt es nicht an der notwendigen Bestimmtheit. Als Verwaltungsakt unterliegt die Ausübung des Vorkaufsrechts den rechtsstaatlich verlangten Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 LVwVfG. Danach ist dem Bestimmtheitserfordernis genügt, wenn der Wille der Behörde für die Beteiligten des Verfahrens, in dem der Verwaltungsakt erlassen wird, unzweideutig erkennbar und keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.1.1993 – 8 C 57.91 – juris Rn. 15 f. unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 27.7.1982 – 7 B 122.81 -, Buchholz 316 § 37 VwVfG Nr. 1). Welche Anforderungen im Einzelnen zu stellen sind, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und dem mit ihm verfolgten Zweck ab. Auch Willenserklärungen müssen dementsprechend so formuliert werden, dass sich ihr Inhalt und ihre Tragweite objektiv hinreichend, d.h. ohne unterschiedlichen subjektiven Bewertungen zugänglich zu sein, ermitteln lässt. Das abverlangte Tun muss mit anderen Worten so eindeutig bezeichnet werden, dass der Umfang von Vollstreckungsmaßnahmen ausreichend umrissen werden kann. Etwaige Auslegungsprobleme sind unschädlich, wenn der Inhalt des geforderten Tuns aus dem Text oder aus beigefügten Plänen hinreichend verlässlich ermittelt werden kann (vgl. NiedersOVG, Beschluss vom 3.11.2021 – 1 ME 159/20 – juris Rn. 22). Das Bestimmtheitsgebot verlangt ferner, dass der Verwaltungsakt keine sich widersprechenden Regelungen enthält (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.5.1987 – 11 S 1699/95 – NVwZ 1988, 184 f).

Nach diesen Maßstäben ist der Ausübungsbescheid nicht als unbestimmt zu beanstanden. Auch wenn man der Rechtsauffassung der Klägerin folgt, dass sich die in dem Bescheid genannten Rechtsgrundlagen § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB und § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB tatbestandlich gegenseitig ausschließen, so liegt doch eine eindeutige, in sich nicht widersprüchliche Regelung vor. Nach der Entscheidungsformel des Bescheids hat die Beklagte ein ihr zustehendes „gesetzliches Vorkaufsrecht“ ausgeübt, worunter ausweislich der Überschrift zum Dritten Abschnitt des BauGB auch das besondere Satzungsvorkaufsrecht fällt, das im Übrigen zwar nicht parlamentsgesetzlich, wohl aber auf der parlamentsgesetzlichen Grundlage des § 25 BauGB ortsgesetzlich begründet ist (vgl. Kronisch in Brügelmann, a.a.O. Rn. 1). Aus der Begründung des Bescheids (S. 3 unter 1. und S. 5 unter 3.2) ist weiter zu entnehmen, dass die Vorkaufsrechte aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB und aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht kumuliert ausgeübt werden sollten. Vielmehr hat die Beklagte primär das Vorkaufsrecht aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ausgeübt und sich für den Fall, dass sich ein Vorkaufsrecht aus dieser Vorschrift nicht ergibt, „jedenfalls“ auf ein Vorkaufsrecht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB berufen. In der Sache wurde das besondere Vorkaufsrecht damit nur unter der Rechtsbedingung ausgeübt, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des Vorkaufsrechts aus § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nicht vorliegen. Auch die Klägerin geht in ihrer Berufungserwiderung (S. 7/8 des Schriftsatzes) von einem solchen Verständnis aus, wenn sie vorträgt, die Beklagte habe sich hilfsweise auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB berufen und sei auch nur hilfsweise auf die – gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 1 BauGB im Rahmen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nicht zu prüfenden – Voraussetzungen des § 27 Abs. 1 BauGB eingegangen.

Ein Bestimmtheitsmangel ist ferner nicht deshalb anzunehmen, weil die Klägerin, welcher der Ausübungsbescheid mit Bekanntgabewillen zugestellt wurde, nicht hätte erkennen können, ob ihr nun ein Abwendungsrecht gem. § 27 Abs. 1 BauGB zusteht oder nicht. Denn aus der Begründung des Bescheides geht klar hervor, dass ein solches Abwendungsrecht jedenfalls im Anwendungsbereich des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB existiert und damit vorsorglich Veranlassung besteht, entsprechend zu reagieren. In diesem Sinne hat die Klägerin den Bescheid im Übrigen auch verstanden, denn in ihrem Widerspruchsschreiben vom 21. August 2017 hat sie sich der Sache nach auf das (bereits im Schreiben vom 24. Juli 2017 ausdrücklich erwähnte) Abwendungsrecht berufen und entsprechende Ausführungen gemacht.

bb) Das Vorkaufsrecht wurde mit Bescheid vom 31. Juli 2017 – der Klägerin zugestellt am 3. August 2017 – fristgerecht ausgeübt. Es kann dahingestellt bleiben, ob für die Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Ausübungsbescheids (so VGH Bad.-Württ, Urteil vom 23.6.2015 – 8 S 1386/14 – juris Rn. 38) oder im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids (so BVerwG, Beschluss vom 30.9.2020 – 4 B 45.19 – juris Rn. 19) maßgeblich ist. Denn in beiden Zeitpunkten war das Vorkaufsrecht nach § 28 Abs. 1 Satz 1 BauGB damaliger Fassung innerhalb von zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrages auszuüben. Diese Frist hat die Beklagte hier eingehalten. Ein für sie bestimmtes Exemplar des Kaufvertrages wurde der Beklagten von der Notarin mit der Bitte um Entscheidung über ein etwaiges Vorkaufsrecht übermittelt und ist am 30. Juni 2017 dort eingegangen. Mit Bescheid vom 31. Juli 2017 hat die Beklagte ihr Vorkaufsrecht gegenüber der Beigeladenen ausgeübt, wobei auch die Klägerin davon ausgeht (Klagebegründung vom 17. Juli 2018, S. 3, VG-Akte Bl. 53), dass dies fristgerecht geschehen ist.

cc) Der wirksamen Ausübung des Vorkaufsrechts stand nicht § 25 Abs. 2 Satz 2 BauGB entgegen. Der beabsichtigte Verwendungszweck des Grundstücks ist in dem Bescheid ausdrücklich und eindeutig angegeben.

dd) Die Ausübung des Vorkaufsrechts war hier auch nicht nach § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen. Denn die auf dem Grundstück Flst.-Nr. xxx bestehende Winzerhalle wies im Zeitpunkt des Ergehens des Ausübungsbescheides Missstände und Mängel i.S.d. § 177 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB auf. Dies wurde oben bereits ausgeführt. Hierauf wird verwiesen. Die Klägerin hat das Vorliegen solcher Missstände und Mängel im Klage- und Berufungsverfahren nicht in Abrede gestellt.

ee) Die Ausübung des Vorkaufsrechts war schließlich gemäß § 25 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt.

Der Begriff des Wohls der Allgemeinheit ist ähnlich wie im Bereich des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes (Art. 14 Abs. 2 und 3 GG) und der speziellen Enteignungsvorschriften (§ 87 Abs. 1 BauGB) nicht mit dem Begriff des öffentlichen Interesses gleichzusetzen. Erst ein qualifiziertes, sachlich objektiv öffentliches Interesse als Ergebnis einer Abwägung der im Einzelfall miteinander in Widerstreit stehenden privaten und öffentlichen Interessen kann mit dem Wohl der Allgemeinheit identifiziert werden. An die Ausübung des Vorkaufsrechts werden jedoch gegenüber einer Enteignung, die nur zulässig ist, wenn das Wohl der Allgemeinheit diese erfordert, qualitativ geringere Anforderungen gestellt. Es genügt, wenn der Erwerb des Grundstücks im Rahmen der tatbestandlichen Voraussetzungen zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolgt und dabei überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden. Das Vorliegen dieser Voraussetzung unterliegt im vollen Umfang der gerichtlichen Nachprüfung und richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls (zu diesem Maßstab BVerwG, Beschluss vom 15.2.1990 – 4 B 245.89 – juris Rn. 3 und 9; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.9.2021 – 3 S 2595/20 – juris Rn. 32; BayVGH, Urteil vom 4.6.2014 – 2 B 12.1587 – juris Rn. 24). In den Fällen des Vorkaufsrechts in städtebaulichen Maßnahmegebieten nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist das Wohl der Allgemeinheit jedenfalls zu bejahen, wenn das Grundstück für eine Nutzung schon konkret benötigt wird. Eine allgemeine Bodenbevorratung oder privatwirtschaftliches Gewinnstreben rechtfertigen die Ausübung des Vorkaufsrechts hingegen nicht (Senatsurteil vom 24.9.2017 – 5 S 1733/17 – juris Rn. 72). Zu beachten ist ferner, dass zwischen der Regelung in § 25 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wonach das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden darf, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt, und den in § 26 BauGB genannten Ausschlussgründen ein enger sachlicher Zusammenhang besteht. Der Katalog der in § 26 BauGB ausdrücklich aufgeführten Ausschlusstatbestände konkretisiert Beispielsfälle, in denen das Allgemeinwohl die Ausübung des Vorkaufsrechts typischerweise nicht rechtfertigt. Er bietet für die Anwendung des § 24 Abs. 3 S. 1 BauGB ebenfalls einen gewichtigen Orientierungspunkt.

Hier ist die Ausübung des Vorkaufsrechts von hinreichenden Gründen des Wohls der Allgemeinheit getragen. Denn das Grundstück Flst.-Nr. xxx wird zur Umsetzung der planungsrechtlichen Vorstellungen der Beklagten, die das Gebäude langfristig erhalten, sanieren und als gemeindliche Veranstaltungshalle für kulturelle Zwecke nutzen möchte, konkret benötigt. Der Beklagten geht es mit dem Erwerb weder um eine allgemeine Bodenbevorratung noch wird sie mit Gewinnerzielungsabsicht privatwirtschaftlich tätig. Auch der Umstand, dass ein Ausschlusstatbestand des § 26 Nr. 4 BauGB hier nicht vorliegt und das von der Beklagten als ortskern- und ortsbildprägend angesehene Gebäude bauliche Mängel und Missstände aufweist, belegt, dass der Erwerb des Grundstücks dem Wohl der Allgemeinheit entspricht. Auf deren Vortrag, die Winzerhalle werde nicht benötigt, weil die Beklagte in unmittelbarer Nachbarschaft schon die „Alte Kelter“ zur Verfügung habe, in jedem Ortsteil bereits eine vergleichbare Winzerhalle als öffentliche Einrichtung betreibe und die überörtliche Radsportveranstaltung ohnehin nicht mehr in Ellmendingen stattfinde, kommt es nicht an. Denn die Frage, ob das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigt, ist anhand der Ziele zu bewerten, welche die Gemeinde mit den einzelnen Vorkaufstatbeständen verfolgt (BVerwG, Beschluss vom 25.1.2010 – 4 B 53.09 – juris Rn. 5).

ff) Schließlich liegen auch keine Ermessensfehler vor. Ausweislich der Ausführungen unter 4. ihres Bescheides vom 31. Juli 2017 hat die Beklagte erkannt, dass sie über die Ausübung des Vorkaufsrechts eine Ermessensentscheidung zu treffen hatte. Die angestellten Erwägungen weisen keinen Ermessensfehler auf. Ihnen ist insbesondere nicht zu entnehmen, dass die Belange der Klägerin nicht gesehen oder nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Entscheidung eingestellt worden wären. Die in der mündlichen Verhandlung am 26. Januar 2022 erstmals erhobene Rüge der Klägerin, die Ermessenserwägungen bezögen sich auf das primär geltend gemachte und nicht einschlägige Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGG, nicht jedoch auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, ist unberechtigt. Denn in 4. des Bescheides („Pflichtgemäßes Ermessen“) ist ausdrücklich klargestellt, dass dort eine Ermessensentscheidung „nach § 25 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB“ getroffen wird. Aus den oben (unter 2. a) bb) zur Frage der „städtebaulichen Maßnahme“) dargelegten Gründen stellt es auch keine Fehlgewichtung dar, dass die Beklagte unter 4. („Pflichtgemäßes Ermessen“) maßgeblich auf den Gesichtspunkt des Betriebs der Winzerhalle in öffentlicher Trägerschaft abgestellt hat. Denn die Erwägungen unter 4. stehen in engem Zusammenhang mit den Ausführungen unter 2. („Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit“). Dort hat die Beklagte in nicht zu beanstandender Weise darauf abgehoben, dass der Erwerb der Winzerhalle auch deshalb im öffentlichen Interesse liege, weil die Winzerhalle zukünftig kulturell genutzt und zu diesem Zweck baulich saniert werden soll.

c) Die Klägerin hat die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht rechtswirksam abgewendet. Gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB kann der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, wenn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen und er sich hierzu vor Ablauf der Zweimonatsfrist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB hierzu verpflichtet. Das gleiche Recht hat er, wenn an einer baulichen Anlage des Grundstücks Missstände und Mängel i.S.v. § 177 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB vorliegen und er sich vor Ablauf der Zweimonatsfrist zu deren Beseitigung innerhalb angemessener Frist verpflichtet.

Dabei verlangt § 27 Abs. 1 BauGB eine verbindliche Verpflichtungserklärung, die einseitig erfolgen kann und der Mitwirkung der Gemeinde nicht bedarf. Allerdings muss sie nach Inhalt und Form so gestaltet sein, dass sie der Gemeinde als rechtliche Grundlage dienen kann, den vermittelten Anspruch, das Grundstück einer den Planungsvorstellungen der Gemeinde entsprechenden Nutzung zuzuführen, zu verfolgen und gegebenenfalls grundbuchrechtlich abzusichern (OVG Nordrh.-Westf., Urteil vom 19.4.2010 – 7 A 1041/08 – juris Rn. 113; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Auflage, § 27 Rn. 4; Kronisch in: Brügelmann, BauGB, § 27 Rn. 35).

(1) Das Schreiben der Klägerin an die Beklagte vom 22. Juli 2017 entspricht diesen Anforderungen offensichtlich nicht. Zwar ist es unschädlich, dass dieses als „Einspruch“ gegen den Bebauungsplan und die am 12. Juni 2017 beschlossene Vorkaufssatzung bezeichnet wird. Denn die Klägerin nimmt darin ausdrücklich auf ihr Abwendungsrecht Bezug, auch wenn die Vorschrift des § 27 BauGB nicht erwähnt wird. Inhaltlich vermittelt das Schreiben aber keine tragfähige rechtliche Grundlage für eine Verpflichtung der Klägerin gegenüber der Gemeinde, die Winzerhalle plankonform zu nutzen oder innerhalb angemessener Frist instand zu setzen. Denn die Klägerin bringt darin ihre Absicht zum Ausdruck, in dem Gebäude einen Weinbaubetrieb anzusiedeln. Eine solche Nutzung ist nach der planungsrechtlichen Festsetzung Nr. 1.1 des Bebauungsplans vom 7. Februar 2017 aber unzulässig, weil es sich hierbei weder um eine kulturelle Nutzung noch um eine untergeordnete Nutzung als „Weinladen“ handelt. Daran ändert ihr Vortrag in der mündlichen Verhandlung vom 26. Januar 2022 nichts, in dem Betrieb werde nur eine Fläche von 1,7 ha bewirtschaftet und ein umsatzsteuerrechtlich nicht relevanter Gewinn von weniger als 2.500 Euro pro Jahr erwirtschaftet. Denn auch wenn man dies zugrunde legt, dient der Betrieb der Weinproduktion und nicht kulturellen Zwecken.

Die Zusage, ein „Instandsetzungsgebot des Landes in Form einer Mängelliste der zuständigen Landesbehörde“ in angemessener Zeit abzuarbeiten, ist auch in Anbetracht der Tatsache, dass die Gemeinde die baulichen Mängel zu diesem Zeitpunkt ihrerseits noch nicht im Einzelnen aufgelistet hatte, unzureichend. Denn mit Blick auf den verbindlichen Charakter der Verpflichtungserklärung, welcher der Gemeinde auch eine Rechtsverfolgung ermöglichen soll, ist bereits in die Erklärung selbst eine Erfüllungsfrist aufzunehmen, die allerdings bei noch ungesicherter Sachlage sehr lang sein darf (Kronisch a.a.O, Rn. 35 i.V.m. 27).

Hinzu kommt, dass der Abwendungserklärung i.S.v. § 27 Abs. 1 BauGB Gestaltungswirkung zukommt mit der Konsequenz, dass die Erklärung selbst grundsätzlich bedingungsfeindlich ist (Kronisch, a.a.O. Rn 32 m.w.N). Die in dem Schreiben vom 22. Juli 2017 abgegebene Erklärung steht jedoch unter der Bedingung, dass „dies rechtlich keinen Bestand hat“, wobei zusätzlich noch unklar ist, ob damit der Bebauungsplan oder die Vorkaufssatzung vom 12. Juni 2017 oder das Bestehen des Ausschlusses nach § 26 BauGB gemeint ist.

(2) Auch das Widerspruchsschreiben vom 21. August 2017 erfüllt die rechtlichen Anforderungen an eine Abwendungserklärung nicht.

Im Hinblick auf die künftige Nutzung der Winzerhalle sagt die Klägerin darin zwar zu, dass die kulturellen Veranstaltungen, die in der Winzerhalle bislang stattgefunden haben, weiterhin stattfinden sollen. Dazu, dass der Bebauungsplan über die bisherigen Veranstaltungen hinausgehende kulturelle Nutzungen vorsieht, äußert sich die Klägerin hingegen nicht. Andererseits stellt sie in Frage ob der – von der Gemeinde beabsichtigte – „Umfang der Veranstaltungen über 200 Personen“ einen umfassenden Ausbau der Halle überhaupt erforderlich macht. Sodann wiederholt die Klägerin ihre – nicht mit dem Bebauungsplan zu vereinbarende – Absicht, „in der Lager- bzw. Abfüllhalle den Weinbaubetrieb „xxxxxxx – Dxx Wxxxxxxx (1,3 ha)“ unterzubringen. Dies alles bietet keine taugliche Grundlage für die Annahme einer rechtlich verbindlichen und durchsetzungsfähigen Verpflichtung gegenüber der Gemeinde, die Winzerhalle plankonform zu nutzen. Bestätigt wird dies durch die Ausführungen des Ehemannes der Klägerin in der mündlichen Verhandlung am 26. Januar 2022, welche sich die in der Verhandlung ebenfalls anwesende Klägerin erkennbar zurechnen ließ. Nach diesem Vortrag ist beabsichtigt, die Winzerhalle „sequentiell herzurichten“ auf einem Renovierungsniveau, das dort in erster Linie den Weinbaubetrieb zulässt und es zusätzlich erlaubt, dort „auch mal Veranstaltungen zu machen“. Diese Nutzung widerspricht erkennbar den in dem Bebauungsplan zum Ausdruck gekommenen Nutzungsvorstellungen der Beklagten, die mit der Sanierung der Winzerhalle umgesetzt werden sollen.

Im Hinblick auf die von der Beklagten in ihrem Anschreiben vom 31. Juli 2017 im Einzelnen aufgelisteten Mängel, die nach deren Ansicht dringend beseitigt werden müssen, sichert die Klägerin zwar zu, den „Bebauungsplan als Basis der Planungen zu berücksichtigen“, stellt dann aber den Umfang der – gutachterlich teilweise bereits geklärten – Mängel in Frage, z.B. hinsichtlich der Kellerdecke, der Elektrik und der Grundstücksmauer. Die Klägerin lässt in ihrem Schreiben vom 21. August 2017 aber auch bezüglich der zugestandenen Mängel nicht erkennen, innerhalb welchen Zeitraums sie beseitigt werden sollen.

B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst trägt, denn diese hat keinen Berufungszurückweisungsantrag gestellt und ist deshalb kein Kostenrisiko eingegangen (§ 154 Abs. 3 VwGO).

C. Die Revision war hier gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, denn die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Hinblick darauf, ob auch tatsächliche Maßnahmen, die lediglich der Umsetzung einer bereits durch den Erlass eines Bebauungsplans abgeschlossenen Planungsvorstellung dienen, mithilfe eines Vorkaufsrechts nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gesichert werden können. Diese – hier entscheidungserhebliche und eine bundesrechtliche Vorschrift betreffende – Frage lässt sich anhand der gesetzlichen Regelung nicht ohne weiteres beantworten und ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch nicht geklärt. Sie ist von über den konkreten Fall hinausreichender Tragweite.

Beschluss vom 26. Januar 2022

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 26.500,00 Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.6.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013) und folgt der von den Beteiligten nicht beanstandeten Streitwertfestsetzung für das erstinstanzliche Verfahren.

Der Beschluss ist unanfechtbar.